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【第六十期】深化供给侧结构性改革要求下的城市用地功能布局优化策略

    2017年08月31日17:40    收藏  打印  字号  

一、优化措施

结合实施评估的结论,考虑我国当前面临的城市核心区过度密集等城市病问题,以及由增量规划转变为存量规划的城市发展背景,城市规划要深化供给侧结构性改革,要从土地生产资料的合理功能结构配比布局入手,通过有效的供给管理措施,优化不同用地功能的比例、布局。

1.居住用地供给优化

居住生活是城市的首要功能活动,随着人们对城市宜居环境和人文环境的日益重视,邻里导向、公交导向与适度就业的混合应是居住用地布局的主要原则。不能仅从需求侧来考虑居住用地的供给,随意增加居住用地。城市的旧城区往往居住比例过高,但又是城市的核心区。以昆明为例,其二环核心区(面积为45.65km?)的居住用地达到16.33km?,占总用地的35%(图3)。城市核心区本应体现城市历史文化、公共服务与商业商贸等核心功能,这些区域的用地功能调整应按照片区的整体功能定位,对居住用地规模进行控制,原则上不予增加。老旧小区应以存量改造和完善社区公共服务设施为主,增加停车设施和公共空间,提升环境品质。

2.工业用地调整优化

城市工业用地的组织方式与布局形式对城市活动的组织有着巨大的影响。工业生产用地的安排需要考虑自身的发展要求,并统筹考虑与城市环境、交通运输的关系。虽然当前我国城市通过新建产业园区,合理有效地解决了新增工业用地的布局问题,但是城市旧区中的老工业厂房依旧是城市内部功能优化的难题。这些旧厂房往往位于城市内部、中心区周边。以昆明为例,市轻工机械厂、市轧钢厂与机模厂等旧厂区位于城市二环内,生产基本上处于停产闲置状态,布局相对分散、占地较大。这些用地的调整优化,应从供给侧角度,积极推动“棕地”改造、开发和再利用,结合服务、文化创意和展示等产业的引入,重视存量改造,避免大拆大建,重视城市传统文化空间的保存;同时,注重营造高品质的公共开敞绿化空间,提升城市的综合功能和整体环境质量(图4)。

3.文化用地供给优化

结合当前我国对城市发展重内涵、重文化、重品质的要求,以首批国家历史文化名城昆明为例,城市用地功能优化提升应以历史文化保护为抓手,加强对城市历史城区、历史文化街区核心保护范围和建设控制地带的保护。注重对历史文化底蕴的挖掘和传承,形成以文化展示、文化创意、旅游服务、特色商业与传统手工业等为主的文化旅游产业,提升城市的文化品味,增加城市文化用地供给,增加旧城区内绿地空间和公共空间,提升城市空间的品质。旧城区应控制人口容量,疏解城区交通,改善居住环境,提高旧城区内的整体活力。

4.体育用地供给优化

随着城市的快速发展,原来城市的省、市、区级体育馆融入到了城市内部,受交通因素限制,难以承担大型体育赛事的功能。以昆明为例,城市二环内集中了省、市、区级的体育中心,但由于核心区内交通的巨大压力和停车设施的不足,这些体育中心无法承担相应级别的体育活动。城市体育用地的布局优化,应结合当前提升全民身体素质的要求,原省、市、区级大型体育场馆可通过存量改造,逐步转变功能,弱化承担大型体育赛事的功能,鼓励在城市新区供给新建大型体育场馆用地,积极承担省级体育服务功能。原各类体育场馆 ( 包括高校体育场馆 ) 鼓励向社会开放,提高体育设施的利用效率,满足市民进行体育运动的需求,实现资源的共享。

5.医疗卫生用地的调整与优化

区域中心城市集中了区域的优势医疗资源。以昆明为例,其作为区域中心城市,集中了大量省市级三甲医院,这些医院由于历史原因,通常布置于城市中心区附近,缺乏发展空间、过度拥挤,又吸引了省内大量的就诊对象,加剧了中心区的交通压力。在医疗卫生用地的供给策略上,建议控制现有规模,可将服务于全省的医疗设施搬迁至新城区或其他交通便捷的城市,同时按人口、服务半径配建服务于本地的医疗设施,加强社区医院的配套建设。

6.行政办公用地的调整与优化

行政中心城市集中了区域的大量行政办公用地,以昆明为例,其作为省会城市,集中了大量省、厅、市、区级的行政办公用地,这些用地往往位于城市内部,布局分散,不利于集中办公的要求,加剧了城市内部交通拥堵情况。在行政办公用地的供给策略上,建议整合省、市级行政中心用地及其他分散布局的行政用地,以集中布局为原则,尽量往中心区外搬迁。推动部分行政单位向新区疏解,同时可起到疏解其他功能的示范带动作用。中心区内搬迁行政单位的原址,进行存量改造,提升功能,转变为以服务业、文化创意和展示等产业为主要功能的用地。

以昆明为例,原来以需求为导向的土地供给造成城市核心区、二环内居住用地过多、人口过度集聚,导致城市交通拥堵、公共配套不够、环境品质较低和文化特色不足等。2017 年昆明结合深化供给侧结构性改革的要求,从用地功能的合理功能结构配比布局入手,通过有效的供给管理措施,优化不同用地功能的比例、布局,实现用地功能在城区及区域内的优化布局(图5),疏解城市二环内的用地功能空间,提升城市品质。

二、实施手段

深化供给侧结构性改革,优化城市用地功能布局,需要通过土地储备、供应规划,落实城市总规及公共服务配套,结合新形势,改变传统增量改造的模式,发挥基层地方政府的作用,解决城市规划用地功能落实中的问题。

1.做好土地供应规划。

依据城市总体规划,做好土地供应计划。城市总体规划是指导和控制城市发展和建设的蓝图,统筹协调了城市各种功能用地的比例和布局,城市政府需要严格按照城市总体规划的要求,对城市各区用地功能和布局进行调整优化。不仅如此,城市土地储备、供应规划,以及供给的土地功能、布局与比例需按照城市总体规划确定的城市功能结构、布局进行落实。

2.保证公共服务配套。

结合当前我国城市公共配套资源( 特别是教育、道路 ) 不足的情况,对于用地功能的调整审批,需考虑功能调整后带来的人口变化,保证公共服务设施的落实。例如,提出商改住的项目,绝大多数的教育配套设施是按原方案人口规模进行配建且已实施,已无空间进行教育用地及建筑规模的扩充,导致方案调整后自身的教育配套设施不能支撑新增的人口。因此,项目若提出用地功能调整,需按照新的功能考虑公共服务设施的配套要求,结合公共服务设施布局,考虑服务半径等因素,保证公共服务设施落地的实施性,否则不予调整。

3.改变城市更新方式。

当前我国很多城市进行旧城改造的思路依然没有脱离房地产开发导向,过分关注土地效益、空间改造,这仍然是一种基于“城市增长”的需求侧导向思维方式,忽视了对城市空间载体内涵及城市软实力的提升,导致改造的效果并不理想。今后的旧城改造需按照住建部关于加强城市修补工作的指导意见,改变原来大拆大建的旧城改造方式,对于存量的城中村和老旧小区,采用“微改造”方式,改善公共环境,提升旧区形象。

4.发挥基层政府作用。

城市的基层辖区政府在落实城市规划中起着重要作用:辖区政府应将落实布点规划、教育设施等公共服务配套建设纳入年度工作计划;对拆迁进展难度较大的城市更新改造项目,建议辖区政府调整改造范围,充分发挥辖区政府平台公司的作用,切实保障动迁群众的安置;辖区政府应多渠道解决安置用房来源,允许人们自行建设或者购买商品房作为安置用房;辖区政府不能为强调经济平衡,随意调整片区规划,增加居住用地,减少公共配套。

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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