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【第五十八期】现代CBD开发与运营的管理实践类型

    2017年08月31日17:33    收藏  打印  字号  

现代CBD开发的各个参与主体之间虽然利益的着眼点有区别,但增进跨界协同合作的效率与制度化成为各方共识。鉴于城市规划实施的不可逆转性,在城市空间开发建设过程中,应当尽可能利用现有政府管理制度框架与政府行动的优势,进行适应城市经济空间规律的空间开发与运营的实践行动。

一、现代CBD开发的阶段性

1、开发预备期

开发建设实施前,需要依据城市总体规划和分区规划的要求对土地进行整备,并完善道路和公共交通等基础设施建设,形成适合进行CBD楼宇开发的用地和基础设施环境。在这一阶段,政府对土地与空间开发、基础设施建设的控制应起到主导作用,为后续的市场化开发提供基本条件和投资信心。

2、开发启动期

对于新开发的CBD来说,初期建设的项目将对空间活力的营造、企业人驻的吸引以及开发商资金的持续投入具有重要的影响。在这一阶段,政府和战略投资者的合作十分重要,通过高质量的投资和保障程度较高的初期开发,增加区域的土地价值,提升未来的投资预期。为了保证开发的高效和可行性,政府应当与战略投资商进行协商,在符合城市战略发展和公共利益的前提下确定对项目的用地和空间开发的内容与方式。

3、全面开发期

前期的基础设施和启动项目的建设将对后续的开发提供良好的基础,在大规模开发的阶段应当形成具有充分竞争性的土地市场开发局面,以实现土地开发效益的最大化。这一时期,政府应当通过规划手段对项目开发进行管控与引导以及推出市场化的营销手段,制定土地开发的市场规则,推动项目的市场化开发。

4、建成后的运营阶段

建成后的运营阶段是决定CBD的发展是否具有可持续性的重要阶段。对于高外部性的城市管理领域,如公共交通设施的运营、室外环境的维护等,需要与市场效益关联较弱的全面周到管理,使CBD运营具有稳定良好的外部环境,而对于商务楼宇物业的权属和使用管理,则是CBD商务功能高效运营的重要环节,办公空间的利用应当充分与企业的需求能力契合,确保商务空间的利用能够实现空间利用率与租金收益的最大化。

5、空间再开发阶段

CBD的空间再开发是以美国为代表的发达国家城市在郊区化和后工业化背景下,在城市内部衰败后面临的新的发展阶段。在市场经济环境下,当城市的外部发展条件发生变化时,CBD的功能和空间形态也必将经历空间演变的过程。CB0的空间再开发是一个动态过程,与前几个发展阶段有着紧密的关联。在再开发过程中,通过对地方政府机构的市场化运作,适应项目的市场形势和城市功能的趋势。具体来说,地方政府通过在投资、规划、宣传等方面的实践以及对重点项目的直接参与,通过“触娱效应”,激发城市空间的活力。

二、现代CBD“城市企业化”实践内容

现代CBD通过其高密度商务楼宇聚集的规模效应,成为城市吸纳人才与劳动力就业的重要区域。地方政府以“对城市高质量外部环境的营造”、“交通与市政基础设施资源的倾斜建设” 等方式对城市商务资源进行整合和优化配置使现代CBD成为“城市企业化”的重要实践类型。以“企业化”参与城市开发的政府管理实践在CBD发展的各个阶段都有所体现,现代CBD成为以政府通过市场化运作手段提升城市竞争力的重要载体。在政府以企业家身份参与CBD开发与运菅过程中,城市空间资源被充分挖掘和利用。地方政府通过设立企业化运作的CBD公共管理机构,将CBD划分为“经济特区”, 通过制定特定的规划方案,赋予特定的经济政策和管理措施, 以及对文教、商业、城市外部环境等各类要素资源的倾斜配置,对项目前期开发过程进行引导和控制,并对运营的关键环节提供针对性的支持或资助促进CBD现代服务业集群的高效可持续发展。

三、现代CBD开发管理的各级政府职能

当前,我国实际操作中的城市土地制度是由各级政府代表国家行使对土地的所有权,这就在现实层面上决定了我国的城市土地开发与利用过程中政府行为具有强大的决策力。以政府为核心主导的城市空间开发不只是为了协调市场经济的利益主体与保障公共服务。作为城市土地一级市场开发中的主要操作者,地方政府对于CBD土地出让收益的重视往往大于对空间价值提升潜力的培育,这对城市的总体战略的实施以及土地的长期经营极为不利。因此,为了吸引国际企业和人才,解决就业和经营性税收等问题,提升城市竞争力,各级政府部门需要根据其管制特点充分发挥其管治能力,对CBD的具体开发操作与市场经济秩序的维持肩负不同的分工,使具有市场化潜力的CBD的土地开发与建设活动在法律规则的指导下有序进行。

从国家层面,通过制定《物权法》等保障私有财产利益的法律,从根本上为市场经济的空间开发权益进行保障在政策方面,通过减免税收等鼓励非公资本投资和市场化经营活动的举措,形成商务活动聚集的“经济特区”,提升中心商务区的市场活力。自贸区的政策,如深圳前海CBD、天津于家堡CBD、上海陆家嘴CBD,都是政策带动促进CBD发展的典型实例。

从城市总体层面,城市或区域级政府通过制定城市规划、社会和产业经济发展目标等城市总体发展战略,对中心商务区的区位选择和空间开发目标进行确定,从而使中心商务区的开发纳人城市总体发展的计划中。

从局部城区的层面, 由于土地权属关系的具体状况往往十分复杂,而具体的招商引资与建设活动又与地块的周边环境发展的关系十分紧密,所以,对高度市场化的建设开发适宜在城区级政府的协调下进行。

四、现代CBD开发与运营的管理实践类型

以“城市企业化”为主要特征的地方政府设置的管理机构是使现代CBD在币场化环境下高效开发和运作的重要主体。依据政府在空间开发不同过程中的不周作用,大致可以分为政府主导的全面管理、开发与运营分期管理、以私营开发商为主导的管理、开发后管理与经营等几种类型,每种类型有其特定的产生背景和适应条件。

1、政府主导的长期全周期管理

政府主导的全周期管理模式的主要特征是通过设立日常性管理机构,对区域的开发建设和运营进行全周期的各项工作的管理,我国许多CBD管委会属此类。由于CBD与城市周边环境联系紧密随着城市功能的融含与政策法律的统一化,针对CBD的部门化全周期管理往往难以持续。北京商务中心区管理委员会作为市政府在商务中心区设立的行政机构,在2001年批复成立至今一直是部门化的管理结构,委托朝阳区人民政府管理,代表市政府统一行使北京商务中心区开发建设和管理职能。管委会下设综合处、规划处、建设处、发展处、环境协调处、产业促进处等十几个部门管理CBD开发与运营的各个方面。稳定的常设机构有利于对现代CBD开发的各个环节进行全面管理,但由于管理机构的设置过于强调部门工作的全面性,使工作重点不能根据CBD在不同时期下的问题集中力量进行针对性解决,平行部门之间协调关系的增加使政府对CBD空间开发管控力度削弱。

2、政府主导的开发与运营阶段性管理

开发与运营的分期管理是指针对CBD开发各阶段不同特征,灵活设置公共管理机构和对管理对象进行安排。例如1996年7月深圳市政府成立了深圳市中心区开发建设领导小组作为CBD管理机构, 实行“一站式” 服务管理模式,除征地拆迁、房地产证以外的地政、规划管理职能集中在中心办。但在2004年7月,CBD未建成之际就撤销而纳人深圳特区统一管理,有利于城市整体的功能协同。巴黎德方斯CBD在开发初期和建设阶段, 以土地整合、规划编制和公共基础设施建设为基本目标的公共管理机构EPAD最初的主要目标是根据规划取得对原属于私有土地的整体控制。在协调各方利益制定区域的总体规划、制定商务办公设施的设计建造标准、组织大拱门等标志性公共建筑的设计竞赛与实施建设等方面做出了积极贡献,在运行了5O年(1958—2007年)后撤消,2007年叉成立了新的公共管理机构EPGD,专门负责监管德方斯的维护、保养、运营、管理以及商业开发。在不同开发阶段下政府灵活设置公共管理机构使德方斯CBD的空间开发和运营实现可持续性。

3、以私营机构为主导的公私合作管理

以私营开发商为主导的政府管理特点是以招商引资为主要目标。伦敦金丝雀码头的开发是政府将原本垄断的城市空间规划、公共基础设施投资等向私人市场开放的典型案例。伦敦码头区开发有限公司(LDDC)依据针对金丝雀码头开发专门指定的法规而成立。公司属于半官方性质的为改造码头区专门成立的开发公司。在20世纪8O年代经济跌人低谷的英国,为刺激经济,政府将原本垄断的城市开发、公共基础设施投资等向私人市场开放,在“民进国退”的自由市场化政策的背景下,公共机构的职权非常有限,主要起到土地整备、招商和与政府联络的作用,因此只有通过与私营开发商的合作进行融资。在伦敦金丝雀码头开发最初的1O年内,伦敦码头区的公共投资是1O亿英镑,吸引的私人投资则达到10O亿英镑。1987年7月,私人投资商与伦敦码头区发展公司(LDDC)签下了金丝雀码头的开发协议以吸引在欧洲寻找总部的国际性大公司为目标进行规划建设。

作为开发区运作的牵头企业,LDDC分析并抓住20世纪8O年代英国经济低谷时期启动项目的核心问题,即首先增加开发区内的建设融资。但另一方面为招商引资而将规划的编制极完全下放给开发公司,等于将公共利益和政府利益的调控权下放给企业,企业的逐利性可能对区域开发的可持续性造成消极影响。在企业委托私人机构编制规划方案和初期建设的过程中,政府在公共交通方面的职能参与度较差,其负责的道路和地铁等交通设施建设落后于房产开发数年,直接影响了开发商的项目建成后的市场销售。伦敦市政府在1993年底承诺多年的地铁延伸线正式动工后,交通条件改善的预期利好刺激了市场需求,政府的支持恢复了投资者的信心,金丝雀码头的出租率开始稳步上升,当1999年地铁站建成后,办公楼出租率已经达到99.5%。

政府参与公共设施建设对于提升市场投资信心具有重要的作用。私营开发商主导的CBD开发虽然减轻政府负担,但将市政基础设施和公共开放空间过于依赖私人投资使后续开发难以维系。这种开发模式的适用于政府财政短缺和对经济刺激需求的背景,在实际执行过程中,政府对外部性强的交通设施和开放空间的开发控制是不可或缺的。

5、运营阶段的规范化与发展促进管理

现代CBD的外部环境具有开放性、一体化特征,而产业集聚的规模效应的发挥则需要对进驻企业的高效引导和质量的严格把关。因此,公共环境的维持和产业转型升级是长期运营中的重要内容。北京中关村西区是以信用与投融资机构和高科技企业总部为主的中心商务区,具有典型的现代CBD职能和空间形态特征。在商务楼宇、内部道路交通设施开发建设实施基本完成后,以业态管理和环境整治为主要目标的北京中关村西区管委会主要负责以下4项工作:中关村西区业态调整提升;公共基础设施的建设和维护,规范整治户外广告牌匾和景观照明系统;社会秩序综合整治管理整治管辖区内的交通行为。中关村西区管委会工作内容的设定体现了政府通过提升建筑使用质量、室外公共空间质量与社会环境质量,创造“环境特区”,吸引优秀企业和商户进驻的意图。

在北京城市整体层面的产业和功能定位中, 中关村西区又是中关村科技园区海淀园的重要组成部分。以高科技产业促进为主要目标的中关村科技园区海淀园管理委员会对中关村西区提出“技术创新与科技成果转化和辐射为核心,以科技金融服务为重点, 以高端人才服务、科技中介服务和政府公共服务为支撑的创新要素聚集功能区”的功能定位,将中关村西区的空间分为6大产业功能区,并发布了《北京市海淀区支持自主创新核心区企业发展政策体系》、《关于为人驻中关村西区股权投资机构做好服务的实施办法》等多部支持性政策,为中关村西区的高科技金融等现代服务业的发展和相关企业进驻开辟绿色通道。思路清晰的产业政策为现代CBD的发展提供了有力的支持。

五、结语

现代CBD的公共管理类型在不同城市发展背景与CBD开发阶段的管理中发挥着不同的作用。政府在CBD开发的不同阶段应当发挥自身优势和特点,针对开发预备期的土地整备与基础设施建设、开发初期的重点项目建设、全面开发期的招商引资与开放空间建设以及建成运营过程中的环境维持与产业发展促进设置等不同阶段的管理目标,制定相应的管理内容与管理措施,使CBD公共管理机构的设置能够有效促进现代CBD发展, 为城市现代服务业的发展提供高质量的平台,提升城市竞争力。 

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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