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“飞地经济”2.0时代,地方政府如何实现共赢发展

    2017年07月28日10:31    收藏  打印  字号  

6月2日,发展改革委、国土资源部等八部委联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》(以下称《意见》)提出,支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作,鼓励江浙沪到长江中上游地区共建产业园区,发展飞地经济,共同拓展市场和发展空间,实现利益共享。

“飞地经济”

根据美国城市经济学家于1992年的定义,“飞地经济”是指在经济发展过程中,两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制,通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。

“飞地经济”关乎两个相互独立、经济发展存在落差的行政区域:一方有钱有项目但没有土地,另一方有土地但缺钱缺项目。

1.“飞地经济”的缘起与探索

国内对“飞地经济”的最早实践1994年诞生在江苏苏州——作为中国政府与新加坡合作共建的成功经验,(中新)苏州工业园区也因此成为了新加坡的“飞地”,也是改革开放的重要产物和成效。

2003年随着江苏沿江开发战略和区域协调发展战略的发布实施,以及一系列文件的出台,一批跨江共建园区、合作建设开发区以及飞地园区开始投入运作。其中典型就是“江阴-靖江”开发区投入运作。

2006年,江苏借鉴苏州工业园区经验,在总结“江阴-靖江合作园区”(3年试验)的基础上,考虑到区域协调发展的大背景,于全省范围内大规模推广南北挂钩共建园区。

2008年,共建开发区进入到跨省区发展的新阶段,其中,江苏启东-上海外高桥、湖南衡阳-广东深圳、广东-香港、皖江城市带-沪苏州浙、山东德州-天津红桥、江苏-新疆等共建开发园区,成为了开发区建设和产业转移的新趋势和新潮流,这种集聚、辐射和带动效应极大促进了各地经济的发展。

上海外高桥集团(启东)产业园

近年来,一些地方对“飞地经济”进行了积极探索,形成了灵活多样的合作模式,既有地区间的产业转移。例如:

北京亦庄开发区与河北省廊坊市开展合作,积极疏解北京非首都功能,转移亦庄企业传统生产制造环节,为亦庄开发区转型升级拓展空间;

 发达地区对相对落后地区的对口支援,例如,江苏省苏南地区对苏北地区、广东省珠三角地区对粤西北地区进行帮扶,通过合作共建产业园,加快欠发达地区发展,提高了区域协调发展水平;

探索完善异地开发生态保护补偿机制,例如四川省成都市与阿坝州共建“成阿工业园区”,通过异地发展工业,阿坝州得到相应的生态补偿,对市场化的补偿方式进行了探索。

这些合作模式积累了不少好经验好做法,对推动区域协调、协同、共同发展发挥了积极作用。

2.“飞地经济”的政策梳理

2016年3月,国家“十三五”规划《纲要》明确提出,要创新区域合作机制,通过发展“飞地经济”、共建园区等合作平台,建立互利共赢、共同发展的互助机制。

2016年9月,国家发改委印发的《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》中,提出鼓励有条件地区发展“飞地经济”,鼓励中西部和东北地区通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区。

2016年9月,《长江经济带发展规划纲要》印发,提出要引导产业有序转移。并鼓励上海、江苏、浙江到中上游地区共建产业园区,发展“飞地经济”,共同拓展市场和发展空间,实现利益共享。

2017年6月,发展改革委、国土资源部等八部委联合发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》提出,通过创新“飞地经济”合作机制,鼓励社会资本参与建设和经营,以及探索行政许可跨区域互认等措施,加快统一市场建设,促进要素自由有序流动,推进区域协同发展。

3.如何支持“飞地经济“建设发展

 1)完善“飞地经济”合作机制

《意见》提出,支持“飞地经济”合作方:

共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项,签订规范、详细、可操作的合作协议;创新合作模式,允许以资金、技术成果、品牌、管理等多种形式参与合作;建立常态化的议事协调机制。

从实践效果来看,迁出地首先考虑的大多是将产业中的制造等环节转移,而自身则保留总部和研发、营销等部门,迁入地在获得部分制造环节的税收同时,也能带动当地的就业和相关产业的发展,加快当地的城镇化进程。

中国人民大学副校长刘元春表示,发展“飞地经济”,不能简单地照搬过去的援助开发模式。对于一些相对落后的区域来说,在初期发展中需要一些帮扶和资金对接,但这种模式很难形成规模化和产业化,并非长久之计。“飞地经济”要实现长远的发展,必须通过构建形成风险与收益的共享机制,建立起区域间合作的新桥梁。这就需要打破传统的任由市场自发形成的产业转移模式,按照大战略、大规划来实现区域发展的战略对接。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军建议,创新“飞地经济”的合作机制,核心是要理顺“飞地经济”各方的管理体制,解决好GDP统计协调、不同区域利益分配、基础设施共建共享、财政税收分配等一系列体制机制性问题,为土地、人才、资金等要素的自由有序流动和优化配置提供更可靠的保障。

《意见》提出:

鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。鼓励合作方共同设立投融资公司,采取政府和社会资本合作(PPP)等模式,吸引社会资本参与园区开发和运营管理。

“当然,强调区域之间的战略对接,并非要回到计划经济时代,而是要强化‘全国经济一盘棋’的理念,促进不同功能区优势互补,避免所有的产业都遍地开花。”刘元春说,在“飞地经济”发展中,必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时更好地发挥政府的作用,才能避免“飞地经济”简单复制和模仿,形成“烂尾工程”。

关于“飞地园区”的投融资机制,是合作的焦点之一。经济发达的地区如长三角、珠三角地区,“飞地园区”建设资金可由政府埋单,但在经济欠发达的西部地则不现实,因此也有很多创新的融资突破。四川成阿发展实业有限公司曾经发行了8亿元的公司债券,所筹资金全部用于成都—阿坝工业园区。这是四川“飞地园区”首次发行的企业债券,也给全国飞地园区的融资创立了一个很好的样本。

2)强化资源高效集约节约利用

《意见》明确:

飞地园区建设用地原则上使用所在地土地指标,加强耕地资源保护,强化土地集约利用,鼓励建设绿色园区。

“飞地经济”必须是绿色可持续发展的经济,不能走竭泽而渔污染环境的老路。在这方面,深圳和汕头建设的深汕特别合作区是一个样板。

深汕特别合作区

深汕特别合作区是一块“深圳经济飞地”,地处珠三角经济圈和海峡西岸经济圈接合部,规划范围包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇,总面积468.3平方公里。合作区党工委、管委会为省委、省政府派出机构,享有地级市一级管理权限,委托深圳、汕尾两市管理,深圳市主导经济管理和建设,汕尾市负责征地拆迁和社会事务。

根据规划,深汕特别合作区的主导产业有5个,分别是:先进制造业、生态农业、现代服务业、现代旅游业和优势传统产业。入驻该合作区的企业能享受到一系列的扶持政策,比如深圳市和汕尾市已经共同设立规模为10亿-15亿元的产业投资基金,并且深圳市每年安排8800万元“重点园区重点产业项目”贴息资金,五年共安排4亿元。

3)规范指标统计口径和方法

更重要的是,“飞地经济”必须考虑到两地的利益尤其是政府的GDP等考核指标。

《意见》提出,支持“飞地经济”合作方:

园区所在地政府统计部门为统计主体,允许合作方综合考虑权责关系和出资比例,以及能源消费、污染物排放等资源环境因素,进行协商划分,仅作专门用途供内部使用。

在现有的政绩考核体系下,明确“飞地经济”的分成比例,有利于促进双方深化合作。

参与国家发改委飞地经济专题研究的一名专家认为,允许分解GDP等经济指标,主要是为了促进地方政府的积极性。例如,省委、省政府对各市政府有经济发展的任务指标,如果广州的企业搬到梅州,产生的GDP怎么算?通过协商,广州、梅州可以各分50%,作为政府考核依据,但是不对外公开。根据《统计法》,GDP的核算还是依照属地原则。

不过,《意见》未提及税收等利益共享机制。不少地方的产业园区已有税收共享的做法。例如,2010年佛山顺德区和清远英德市签订合作协议,成立广东顺德(英德)产业园,规定税收实行五五分成,合作期25年,期满后园区的管理和产出移交给英德。

4.在哪里建设“飞地经济”?

《意见》指出,支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作

在对口支援(对口帮扶、对口协作)中,支持援受双方发展“飞地经济”,积极发挥市场机制,探索互惠互利的合作模式。鼓励援助方输出成熟的园区管理经验,选派干部到园区任职、挂职。

在东西部扶贫协作中,支持结对双方共建飞地园区,加强产业合作,引导企业参与,促进产业转移,积极吸纳贫困地区劳动力就业。

支持通过“飞地经济”模式,探索完善异地开发生态保护补偿机制,在生态受益区共建合作园区,健全保护区与受益区的利益分配机制。

在推动长江经济带发展战略中,鼓励上海、江苏、浙江到长江中上游地区共建产业园区,共同拓展市场和发展空间。

在湖南大学经贸学院教授李琳看来,飞地经济作为一种以跨越空间共建园区为载体、以合适的利益共享机制为手段、以实现两地优势互补、互利共赢为目的的区域合作新模式,正成为江苏、上海、安徽、四川等地对接长江经济带建设的战略举措并获得快速发展。

江苏省社科院区域现代化研究院副院长陈柳认为,八部委主要鼓励江浙沪东部沿海地区以飞地经济的方式对中西部地区产业转移,这对在一定程度上减少区域之间的优惠政策比拼、恶性竞争。对西部地区来讲,可以减少不应该有的、超出限度的企业优惠政策;对东部地区来讲,部分不太愿意被转移的产业也可以尝试转移到中西部。

 

来源:清华同衡规划播报

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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