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【第三十四期】正确评价土地财政的功过

    2017年07月05日17:43    收藏  打印  字号  

一、信用:城市化的催化剂

城市出现了几千年,有兴有衰,但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”?绝大多数研究,都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。

城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值,说到底,就是其所处区位公共服务的投影。无论城墙,还是道路,或是引水工程,公共服务都需要大规模的一次性投资(fixed cost)。传统经济中,一次性投资的获得,主要是通过过去剩余的积累。这就极大地限制了大型公共设施的建设。基础设施巨大的一次性投资,成为制约城市发展的主要障碍。

突破性的进步,来自于近代信用体系的创新。通过信用制度,未来的收益可以贴现到今天,使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖,转向预期收益。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。技术进步和信用制度的结合共同启动了城市化与工业化,使得后两者成为伴生的经济现象。

只有资本才能为资本作抵押。信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动,都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本(基础设施)积累完成,就会带来持续税收。这些税收可以再抵押,再投资,自我循环,加速积累。

城市化模式的选择,说到底,就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累方式,决定了不同的城市化模式。历史表明,完全靠内部积累,很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累,则会引发大规模社会动乱。因此,早期资本主义的原始资本积累,很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每一个发达国家,都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。

传统中国社会关系,是典型的差序格局(费孝通1985),民间信用很大程度上局限于熟人社会,因此只能是小规模和短周期的。近代中国被打开国门后,不仅没有完成原始资本积累,反而成为列强积累原始资本的来源地。1949年后,中国重获完整的税收主权,但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国不得不转向计划经济模式。(赵燕菁,1999,2000)

所谓“计划经济”,本质上仍然是通过自我输血,强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下,经济分为被农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。依靠这种办法,中国建立起初步的工业基础,但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累,窒息了中国经济,使生产和消费无法实现有效的循环。改革前,中国城市化水平一直徘徊在百分之十几左右。

二、土地财政:中国城市化的“最初的信用”

中国城市化模式的大突破,起始于1980年代后期。当时,依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

1994年的分税制改革,极大地压缩了地方政府的税收分成比例,但却将当时规模还很少的土地收益,划给了地方政府,奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍挂(卖方决定市场)等一系列制度创新,“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落,反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”,帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账,甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中心)。成百上千的城市,排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模,都超过了改革之初最大胆的想象。

三、理解土地财政的问题与风险

同任何发展模式一样,“土地财政”虽给中国经济带来的诸多好处,但这一模式也引发了许多问题。这些问题不解决好,很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。其后果,不会小于税收财政曾经带来过的“大萧条”、“经融风暴”、“主权债务危机”。

首先一个问题,就是“土地财政”必定要将不动产变成投资品。政府打压房价的政策之所以屡屡失效,就是没有按照资本品的市场来管理住房市场。总是想当然地企图让住房市场回归到普通商品市场。“土地财政”的本质是融资,这就决定了土地,乃至为土地定价的住宅必定是投资品。买汽车公司股票的人,并不是因为没有汽车。同样,买商品房(城市股票)的人,也并非因为没有住房。只要是土地财政,不动产就无可避免地会是一个资本品。无论你怎样打压住房市场,只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本贮存形态,资金就会继续流入不动产市场。

第二,拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大财富,同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累的故事,成为过去十年“中国梦”的最好注脚。但与此同时,没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距迅速拉开:拥有不动产的居民,即使不努力,财富也会自动增加;而没有拥有不动产的居民,即使拼命工作,拥有不动产的机会也会越来越渺茫。房价上涨越快,贫富差距越大。房地产如同股票,会自动分配社会增量财富。这是这一功能,锁定了不同社会阶层上下流动的渠道,造就了绝望的社会底层。

第三,占用大量资源。如果说中国经济“不协调、不平衡、不可持续”,房地产市场首当其冲。同虚拟的股票甚至贵金属不同,不动产为信用基础的融资模式,会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用,需要占用大量土地,消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。资本市场就像水库,可以极大地提高水资源的配置效率,灌溉更多的农田。但是,如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田,水库就会变为一项负资产。

第四,金融风险。既然土地财政的本质是融资,就不可避免地存在金融风险。股票市场上所有可能出现的风险,房地产市场上都会出现。2012年全国土地出让合同价款2.69万亿元。虽然低于2011年的3.15万亿元与2010年的2.7万亿元基本持平。但这并不意味着土地融资在全资本市场上比重的缩小。

截至2012年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元,同比分别增长15.7%和23.2%。全年土地抵押面积净增4.72万公顷,抵押贷款净增1.12万亿元,远超土地出售收入的减少。这些土地抵押品的价值,实际上都是通过房地产市场的价格来定价的。打压房价或许对坐拥高首付的银行住房贷款产生不了多少威胁,但对高达6万亿以土地为信用的抵押贷款却影响巨大。

土地“净收益”已经成为很多企业特别是地方政府信用的基础。一旦房价暴跌,如此规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。广泛的破产不仅会毁灭地方政府的信用,而且将会席卷每一个经济角落,规模之大中央财政根本无力拯救。

四、“土地财政”的升级与退出

“土地财政”只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足的一种特殊制度。随着原始资本积累的完成,“土地财政”应该也必然会逐渐退出并转变为更可持续的增长模式。

指出直接税开征的风险,并非否定直接税的作用,而是要发挥不同模式在不同阶段的优势。当城市化进入新的发展阶段后,就要及时布局不同模式间的转换。模式的过渡,没有简单的切换路径。必须经过复杂的制度设计和几代人的时间。中国未来几年最大的战略风险,就是在还没有找到替代方案之前,就轻率抛弃“土地财政”。

正确的改革策略应当是:积小改为大改。把巨大的利益调整,分解到数十年的城市化进程中。要使每一次改革的对象,只占整个社会的很小部分。随着城市化水平的提高,逐渐演变到直接税与间接税并重,乃至直接税为主的模式。成功的转换,是“无痛”的转换。时间越长,对象越分散,社会承受力就越强,改革也就越容易成功。切忌城市化还不彻底,就急于进入教科书式的“宪政改革”。

具体做法是,在空间上、时间上,把城市分为已完成城市化原始资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分。在不同的部分,区分不同的利益主体,分别制定政策,分阶段逐步过渡到更加可持续的税收模式。

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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