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徐匡迪:我怎么思考中央决策层对中国城镇化的核心思路

    2017年05月21日16:18    收藏  打印  字号  

导读:原政协副主席徐匡迪对中央的城镇化思路有着深刻而精准的领悟,本文是其去年在一个内部高规格论坛上的发言,详细阐述了他对中国城镇化的思考和对中央城镇化精神的理解

刚才听了几位的发言,受了很大的教育,应该说我想讲的他们都已经讲了,所以我只能谈一点自己学习中央精神对中国特色城镇化的一点再思考。

什么叫再思考?因为我们原来做过工程院和清华大学的一个联合课题——研究中国特色的城镇化。我下面就谈谈我的体会。

城镇化是以农村人口比重下降,城镇人口比重上升为表征,这个是表象,以产业结构从农业经济转向工业经济、服务业经济为主体,社会结构从农村社会向城镇社会的演进过程。

在现代意义上讲,城镇化是人类进入工业社会以后的一种社会发展现象,城镇化率从来不是独立的经济指标。前一段时期好像各个省,很多地级市都在规划我国每年城镇化率要提高1.5个百分点、2个百分点,赶上东部发达国家,特别是中西部地区。因为城镇化必须要有经济为基础,要有就业和产业为基础,刚才几位都讲到了。所以城镇化不是人为打造的,更不是造城运动、造房子运动、划地运动。而近30年中国高速城镇化的过程,本身就是中国经济高速发展推动下产生的。

改革开放30多年来城镇化持续快速发展,为经济社会的发展做出了巨大的贡献,到2012年底,城镇化率达到52.57%,中国的城镇人口达到了7.2亿,中国正在从一个传统的农业大国,转变为城镇化水平与世界基本持平的城市型国家。

1.我国城镇化的四个阶段

新中国成立以来,我们城镇化率经过了4个阶段:第一个阶段是“一五”和“二五”期间,城镇化率从12%提高到22%。但是经过三年自然灾害,特别是文革十年,城镇化率不但不提高,反而是降低,当时知识青年都去上山下乡了,所以城市里头的人减少。到第三阶段就是1976年到1994年,就是知识青年返城的阶段,是上升的阶段,接近30%。第四个阶段是从1995年到2010年,这是中国扩大开放,外资投入东部沿海地区,进行产业转移,很多劳动力进行转移,转到中国东部沿海地区,特别是珠三角地区,吸引了中西部大量的农民,从农村到城市打工,也包括到我们浙江省来打工,使得城镇化率每年以1%以上的速度提升,甚至有几年达到1.5%左右。

这样一个城镇化的快速提升,有力支撑了我国国民经济持续快速发展,极大地促进了我们中国工业化的进程。中国也由此成了制造大国,中国也由此经济总量达到世界第二。5亿人口从农村进入城市,解决了大量农村剩余劳动力的就业问题,增加了农民的收入,改善了农民的生活条件。我们去看到农村,凡是造了新房子的,都是出去打过工的,如果他死守种地是不可能有这样的改善。 

2.前30年高速城市化的主要问题

在进入城市5亿左右的农民工里面有1/3的农村流入人口无法享受城镇户籍待遇,城镇化率的统计指标高于户籍非农人口比重15个百分点。有的专家称他们是候鸟式的城镇化,就是过了正月十五回到城市来打工,到了阴历年底就回乡,或者他们是半城镇化,因为农村的土地还在,老宅基地还在,但是平时是在城里打工。

前三十年城镇化除了农民工的规划以外,城市化没有促进农业现代化,相反的形成了空心村。有若干的地区、地方,农村就剩下60岁以上妇女,以及儿童留守,这就是所谓的空心村。而他们这样一种钟摆式的流动,对我们交通的压力,对社会的冲击是非常大的。

3.城镇化的新需求

十八届三中全会对城镇化有新的要求,特别提出了要完善城镇化健康发展的体制机制,坚持走中国特色新型城镇化的道路。

(1)推进以人为核心的城镇化,不是造城、造房子,而是以人为核心的城镇化。创新人口管理,加快户籍制度改革,稳步推进城镇基本公共服务,实现常住人口全覆盖。现在我们分户籍人口、常住人口,常住人口就是在这里6个月以上,不享受许多市民的待遇。那么对于中央来说,可能今后要考虑城镇转移支付同农村转移人口市民化的挂钩机制。比如说深圳,大概有800万的常住人口,占所有城市人口的40%,但是这一部分转移支付是不考虑,不统计在内。

(2)推动大中小城市和小城镇协调发展,产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进,就是要工业支援农业,城市支援农村。

(3)优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载能力,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率。

(4)推进城市建设管理创新,完善设市标准,严格审批程序,建立和完善跨区域城市发展协调机制。也就是刚才几位都提到的,不是单一城市,是城市群,或者是高铁以后的城市区来考虑。

4.中国特色城市化的再思考

第一,中国的城市化是在一个发展极不平衡大国的城市化,不是一个城市国家,不像新加坡,也不像我们的香港、澳门地区。

这是世界各国基本国情的综合比较图,纵坐标是国土面积,横坐标是人均GDP,源泉大小是人口,黑和白就是农村和城镇人口。这样一个情况来看,中国是处在一个比较微妙的位置,就是说国土面积比较大,人口比较多,但是GDP比重比较低,当然比印度要好一点,所以我们和很多国家是没有可比性的。

通常一个大国在城镇化、地域上是不可能均衡一致的,我们了解到2011年美国统计署的一个统计报告。美国相当一部分联邦的州城镇化率在60%左右,还有一部分在50%以下的,但是它又有很高的地区,有80%、90%的。所以我一开始就讲城镇化率不是经济发展的指标,城镇化率很低的地方人均GDP可以很高,但是城镇化高的地方也有收入很低的。所以,我想中国的情况是一个大国城镇化,不能把这个城镇化率来要求各个省市,大家都要达到我们国家的平均值,这是不合理的。

第二,中国特色是中国城镇化在三农问题高度敏感背景下的城镇化。

三农问题是中国的根本问题,中国的粮食安全具有世界意义,但是城镇化的发展对三农带来了巨大的挑战。我们已经连续11年粮食丰收,但是2011年全国进口粮食超过2200亿斤,粮食总自给率水平不到90%,粮食安全问题不容乐观。

城镇化占了耕地,特别是城市周围的优质耕地,这个问题是十分突出的。同志们,全世界的粮食交易额是6000亿斤,我们已经有1200亿斤,所以这个是相当大的数目。中国再发展下去,农业尽管是丰收,如果这个数量再增加,就会影响粮食市场,就会影响中国的粮食安全。前些年我们城镇化的土地城镇化速度大大高于人口城镇化。尽管我们说人口城镇化高速增长,但是2000年的时候城镇人口的土地是人均152平方,到2010年已经到175平方,城市的道路、广场,各种公共设施的建设占用了大量的土地。

第三,中国特色的城镇化必须城乡统筹,四化协调发展。

新型城镇化的发展更加注重提升质量,从国际经验来看,城镇化率达到50%,是依靠科技创新促进经济快速发展的黄金时期,比如像韩国、日本、台湾、新加坡都是城镇化率超过50%的地区。因为科技教育都集中在城市,资源比较有效地使用,但也往往是城市化积累的矛盾凸显和城市病集中爆发的阶段。

亚非拉的一些发展中国家,由于没有及时地进行战略性调整,落入“中等收入陷阱”。所谓中等收入陷阱就是出卖劳动力为主的农民进入了城市,进入城市以后由于要素成本的提高,到了3000、4000美元,工资不涨,人家就不在这里发展了。 

中国就存在这个问题,纺织业不在本土,到越南、柬埔寨、孟加拉去,那里的人均工资比较低。我们如果说产业走了,这些人还在城市里面飘荡,这时中国的收入陷阱就开始了。那么贫民窟、连片的贫民窟,像圣保罗、里约热内卢、开罗都是这样,凡是社会动荡的都是这批人。如果他没有职业,但是已经不回农村去了,这个问题就比较大。所以我们必须实时调整城镇化的战略和模式,在稳步推进城镇化的同时,有效提高城镇化的质量,降低城镇化的社会成本和资源环境代价,实现健康稳妥的城镇化。

第四,中国特色是中国城镇化在资源环境严重约束下的城镇化。

我们近20年来快速城镇化造成土地、水资源和能源的高速消耗,特别是人均可利用水资源只有世界人均值的1/4。资源的严重短缺已经成为城镇化发展的刚性约束,全国有400余座城市缺水,严重缺水的达到110座。

这个缺水包括水源性的缺水和水质性的缺水,比说杭嘉湖地区的湖州和嘉兴,嘉兴的市委书记和市长到我们工程院来,就提出他们要引水工程,要从钱塘江太湖源头饮水。因为嘉兴的运河已经没有办法用了,钱塘江的水也没有办法用,已经是四类到五类水,这是非常大的问题。城市在扩展,水从哪里来?

而中东部地区空气污染非常严重,雾霾严重,成片的雾霾,但是最严重的是在城市地区。所谓的经济发达城市地区,都出现了严重的雾霾,有人说是因为工业,我不太同意。过去工业污染比现在严重多了,杭州过去比现在工业多,过去街道都有工厂,但是过去是烧煤的,烧煤出来的PM10以上,颗粒大就会掉下来,衬衫就会黑的,但是现在衬衫不会黑了,因为它不下来了,这是燃气和汽车的尾气造成的。碳燃烧不完全以后出来的是热的废气,随着空气上去,到了高空以后温度降低,700米到800米左右,碳氢化合物在二氧化硫、氮氧化物的综合作用下,就会产生颗粒,这个粒子非常小,PM2.5就是0.0025的毫米,那么小的粒子,比重又轻,就被空气拖着下不来。我们到北京的香山看北京城都是紫红色的雾,在北京的上空,也可以说是“祥云”。但这个祥云是有毒的,

PM10可以到鼻子里,出去一趟回来发现鼻子里面是黑的,大部分对我们身体有害,PM2.5可以吸到肺里面去,PM1可以到血液里面,通过肺部的氧气和二氧化碳置换作用。所以这个问题是很大的问题,现在争论不休。

还有产业的问题。所以这个问题我们是考虑的,有人说为什么外国汽车比我们多?外国汽车人均拥有量比我们高,但是坐着汽车上班的人很少,都是公交上班的。汽车是停在家里的周末出去买东西用的,不是到市中心去买,市中心都是高价的商店,买东西都在郊区,沃尔玛也好,郊区汽车停车是不要钱的,有大的停车场,如果他开汽车在曼哈顿上班的话,一个月的停车费就超过这个汽车的价钱,所以他不会开汽车上班。我们现在变成一种坏习惯,开汽车上班变成了一个身份的表现,我已经工作了五年还没有一部汽车,别人就说你这个人混得太差劲了。这有点像80年代中期,大家抢购三大件,彩电、冰箱、洗衣机,连没有通自来水的农村也要买洗衣机回去放在那里,因为陪嫁的时候带过来的,自来水都没有放洗衣机干什么?冰箱舍不得用,因为农村里蔬菜是新鲜的,猪肉也是新鲜的,何必要用冰箱呢?所以冰箱是不插电的,客厅里面冰箱、电视机、彩电,但是都不用的。所以现在汽车的问题,中国恐怕要成为一个大点,好好研究一下,不但是空气,交通堵塞也是个大问题。

第五,中国城镇化的特点是实现就近、就地的城镇化。

2010年全国有2003个县,不包括划入杭州市下面的临安、桐庐,总数实际上是2800多个,不包括县城人口总数也占全国总人口的74%,县域经济生产总值占全国GDP接近一半。所以鼓励农村富余劳动力和各类能人在就近的县、镇落户进行创业和就业,这对我们中国特色城镇化是非常重要的。

严格控制特大型城市的无序发展,大型和中型城市一部分也应该向镇扩散。这是课题组提出的,给发改委的城镇群的主体形态,就是中国要构建“5611”,五个国家地带,珠三角、长三角、京津冀、成渝地区、长江中游,红色区域的这5个是中国的城市。11个区域支撑的山东半岛、辽中南、中原、关中—天水、北部湾、黔中、太原、呼包、鄂榆、宁夏等,这些地方是很重要的一个方向。

第六,新型城镇化的特点应该是以人为本的城镇化。

因为新生代农民的定居意愿很强,我们采访了9万多个在城市里面的农民工,90%是希望留在城市里面,坚持不回农村的比例相当高。挣够了钱就回农村的不到1/5,因为现在农民工的年龄结构已经变化了,已经是80后为主了。他们从小没有从事过农业劳动,而且也没有务农的习惯,在县城里面、镇上读中学,到城市里面来打工,已经不愿意再回去了。

对于近期城镇化当中人口流动的特点,我们做了三年的统计,乡城流动与城城流动并存,就是小城镇向中心城镇流动,农村向城镇流动,但是乡城流动为主,大概占80%。本地农民工增速,以本省域为区域,跨省外出农民工数量比例在减少。以2010年为例,跨省农民47万,而省内52万,如果我们回溯到2000年的话,跨省流动80%以上。现在的问题是必须要严格控制特大城市的盲目扩张,前20年我们在资源、资本等要素和发展机会上过度向大城市集中,中小城市的发展滞后,造成了北上广等特大城市巨型化发展,无序蔓延。

第七,新型城镇化必须重视公用设施建设,克服交通拥堵、安全隐患等城市病。

我们现在城市隐患非常多,内涝、地震、火灾、泥石流等自然灾害和人为灾害叠加。

另外是交通严重拥堵,已经有7个城市小汽车的拥有量超过200万,自行车等绿色出行日益萎缩。现在很多城市都提倡自行车,这个比较好。

另外我们城市规划和建设中有一个问题是比较典型的,这是过去20年里面造成的,叫做职住分离。这个现象导致了城市里面钟摆式的交通,加重了市内交通负担。因为我们在新区的规划上,往往是高科技园区开发区的一个地方,里面不准造住宅,而另外有一个地方,很远的地方规划了一个住宅区,这个住宅区基本上除了居住和商业服务以外,就没有就业的机会。在北京比较典型的是北部的天通苑、回龙观等等,但没有一个机关事业单位在里面,只有吃饭、生活消费的地方,所以就造成大量的车子早上从北四环以外往城里面走,下班以后从城里往外走。这样一个城市规划的形态,要想办法做一些调整。

我们这里看到丹麦哥本哈根叫做手指状的规划,手掌的根部是欧洲的一个核心机场,哥本哈根机场。从机场出来就是快速的轨道交通,向五个方向走,企业居住地都在这五个方向上,中心城区只是经过,在五个手指之间是绿化带,就是农村、田园,这样的城市让你感觉非常好。

当然有些地区条件没那么好,比如东京。东京的新宿站是最集中的地铁站,相当于北京王府井地铁站。地下道里有很多的商店、饮食、超市、日用品的购买商店,长度平均1.5公里,下班以后常用的日用品都可以买到。1.5公里的地下空间用得非常合理,分五层都设有自动电梯,既开辟了地下空间的综合利用,也防止了短期的交通难。

第八,新型城镇化一定要传承中国历史文化,保护古建文物。

千城一面的现象已经成为当下许多城市的现实,我们国家最高科技奖获得者吴良镛先生说,这不只是物质空间形式的雷同,更说明了规划理念的精神干枯和城市文化知识的贫乏。就是因为这些城市对自己的历史、文化符号没有印象,所以基本上是一样的。

我们有着非常悠久历史的这些古村镇,要把它保留下来。比如广西桂林的阳朔,这里还没有提出像大理、丽江,湘西的凤凰,建筑到现在为止,即使是新建的也是吊脚楼,也是木结构,这就形成了当地一个亮丽的风景线。我们浙江也有很好的例子,比如嘉兴的乌镇。

最后,中国新型城镇化要加快智能城市建设步伐,创新城镇管理体制,提高公共治理能力。

因为我们城镇化是在21世纪,不是在工业化时代,而是在信息化时代同时进行。所以我们考虑一下,我曾在上海做了9年市长,城市运行管理基本上三部分,一是城市的行政管理,就是城市规划、环境治理、社会保障、科教和公共安全,另外就是防灾减灾,这是政府行政直接管理的。第二是发展经济要以市场为主导。比如说产业创新,就是产业如何更新换代,政府要推动,但是主要是企业为主金融投资。因为金融是经济发展的血液。财政税收是我们就业创业的基础。第三是生活保障。因为人集中,商业服务、宜居住房、道路交通、文化休闲、医疗保健,这些都是生活保障问题。这三块要处理好,就是政府的管理现代化,管理能力现代化,是有信息技术的现代化。

 

来源:清华同衡规划播报

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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