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【第十九期】城市建设用地规模划定顶层设计的思考

    2017年04月24日14:28    收藏  打印  字号  

目前,改变将“人地对应”作为唯一手段的建设用地规模划定方法,涉及到一系列上层法规和标准文件的修改,这是基层政府和规划编制单位无法通过“基层创新”来解决的,只能通过从顶层设计改革来完善。为此,建议城市建设用地规模划定应早日实现“四个转变”( 图 2)。

(一) 从“单一控制”转变为“多元控制”

1.完善规划建设用地标准“多因子”控制要素

虽然《城市用地分类与规划建设用地标准》(2011)在制定城市建设用地标准时增加了气候分区、规划人口、现状建设用地规模和城市特点等“多因子”控制要素,但仍改变不了“以人定地”的基本思路。市场经济条件下,人口规模不可能是决定城市用地规模的唯一条件。大量研究指出,一个城市的用地规模与交通区位、城市性质、城市社会经济发展水平、土地集约化程度、综合生态承载力及国家政策制度等多种因素有关。目前,新一轮《城市用地分类与规划建设用地标准》修编工作已经启动,建议在确定城市建设用地标准指标时综合考虑上述多方面因素,将目前“人地对应”的“单一控制”转变为“多元控制”,使建设用地规模划定更加科学合理。当然,由于多因子综合分析的复杂性,往往不如按照“人地对应”单一标准来得简单直观,建议进一步加强该方面的研究,早日确定科学、规范、可操作性强的分析评价方法。

2.增强城镇体系规划对建设用地规模的引导作用

应充分发挥国家城镇体系规划、省城镇体系规划在确定各级城市用地规模中的引导作用,在《城乡规划法》及其他相关法规中进一步细化、完善城镇体系规划的编制内容和法律地位,改变城镇体系规划目前“鸡肋规划”的尴尬现实。在国家、省城镇体系规划中,明确应从国家经济战略、产业空间布局等宏观政治、经济层面来研究各地城市人口和用地规模,给出政策方向(如对重点打造的城市群中的各城市建设用地规模,可以适当增加;对重点生态敏感区内的城市,要严格限制建设用地规模等),并明确作为地方城市总体规划建设用地规模确定的依据之一,改变原来规划建设用地规模只能符合《城市用地分类与规划建设用地标准》的“单一控制”情况。

(二)从“上限控制”转变为“底线控制”

1.建设用地规模底线控制具备实践基础

受市场规律和土地承载力等影响,总体规划很难通过人口预测给出一个准确的城市用地规模上限数字。一方面,城市人口和用地规模不可能无限扩张;另一方面,随着城镇化率不断提高,城市用地规模又有着不断扩张的客观需求。因此,为更好地保障城市发展的基本生态安全和良好环境,充分发挥规划“看得见的手”的作用,近年来各部门更加强调开展各类约束城市扩张的“底线”规划控制,如规划部门的“三区四线”、国土部门的永久基本农田保护线及环保部门的生态保护红线等,取得了较多经验,具备良好的实践基础。

2.完善“城市开发边界”划定作为底线控制基础

2013年中央城镇化工作会议指出,要“科学设置开发强度,尽快划定每个城市特别是特大城市的开发边界,把城市放在大自然中,把绿水青山保留给城市居民”。这个“开发边界”可以理解为就是根据区域和自然等综合条件划定的城市规模底线。2014年7月,国土部、住建部等共同确定了14个城市作为城市开发边界划定试点。2015年5月,国土部又把试点扩大到全国600多个城市。从划定工作的技术路线看,一般都是先通过结合基本农田保护、地形地貌、环境容量、生态资源保护来划定生态本底保护区域界线,再与通过经济增长预测的空间扩张界线进行重叠检查,然后综合划定最终的开发边界。从各城市初步划定的成果看,除少数超大、特大城市以外,城市开发边界规模一般都大于城市现状和“人地对应”的规划建设用地规模界线。由此可见,把城市开发边界作为城市建设用地规模划定的底线和“天花板”,既能够满足城市生态本底保护需求,同时在建设用地需求保障方面也更具灵活性。建议在总结试点经验的基础上,中央有关部门通过立法形式,进一步明确城市开发边界与规划建设用地界线的关系,增强其法律地位,细化划定方法和管理政策,早日实现建设用地规模从“上限控制”到“底线控制”的转变。

(三)从“静态控制”转变为“动态控制”

1.规划建设用地边界可以依法动态调整

城市是动态发展的,但城市总体规划却长期缺乏完善的动态控制顶层制度设计。用一个15~20年后静态的规模数字和范围边界来指导近期动态变化的建设行为,显然存在很大的不适应性。从政策制定的初衷看,出于保护耕地规模和生态环境的要求,上级部门更加关注建设用地规模总量控制问题,而对城市建设用地的具体空间布局关注度不高。因此,在《城乡规划法》和《城市规划编制办法》中,规划建设用地范围边界从来都不是强制性内容。所以,从理论上讲,在不突破建设用地规模总量的前提下,总体规划图纸上所画的规划建设用地范围边界是可以动态调整的,这与《城乡规划法》并不矛盾。但由于城市总体规划修编机制的僵化,造成建设用地范围划定事实上呈现静态固化现象。

2.发挥近期建设规划建设用地范围动态控制优势

从概念上看,每5年编制一次的城市近期建设规划本来是一个改进总体规划灵活性较好的制度设计。但是由于《城乡规划法》和《城市规划编制办法》没有明确近期建设规划所确定的近期建设用地规模、范围和布局的法律地位,造成近期建设规划在实践中沦落为城市各部门近期建设项目简单罗列汇总的“拼盘规划”。建议修改《城乡规划法》相关内容,提高城市近期建设规划的法定地位,明确在不突破城市总体规划确定的建设用地规模和城市开发边界的前提下,近期建设规划可以对5年内的总体规划确定的建设用地范围边界进行调整,确定后的范围作为近期建设项目规划行政许可依据,而总体规划图纸上的规划建设用地范围边界仅作为参考依据。这样可以在一定程度上改变传统城市总体规划“只管未来,不顾现状”的弊病。对现状存量用地,特别是超出现行总体规划建设用地范围的用地,可以通过近期建设规划实事求是地给出分类处置出路和办法,而不是只能等待新一轮总体规划修编来解决,实现由传统的“静态控制”向“动态控制”转变。

(四)从“各自控制”转变为“协同控制”

1.在“多规合一”中实现规划、国土部门协同控制

目前,从建设用地供应流程看,国土部门实际上掌握了城市土地供应的“话语主导权”,特别是《土地管理法》第二十二条规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”因此,在各地“多规合一”实践中,多主张由“国土定指标、规划定坐标”,即由土地利用总体规划确定城市规划建设用地规模,而城市总体规划确定土地空间布局。但目前,由于两类规划开展编制的时间往往并不一致,各地实践面对此类问题时,一般采用城市总体规划至2020年建设用地规模参照土地利用总体规划确定的2020年用地规模的方法。土地利用总体规划后续修编时,其2030年建设用地规模参考城市总体规划确定的规模。但由于土地利用总体规划编制的上级政策性较强,其建设用地指标的不确定因素较大,故2030年用地规模是否能参照城市总体规划还是一个未知数。因此,建议加快推动“多规合一”的体制建设进程,在《城乡规划法》和《土地管理法》修改中,进一步明确两类规划应统一编制时间、统一规划年限,明确相关数据的通用性和一致性,从而加强不同部门对建设用地规模的协同控制。

2.在“城乡统筹”中实现城市、农村协同控制

以往总体规划中城市和农村建设用地的规模控制,一方面是彼此割裂、各自控制;另一方面又秉持这样的思路—寄希望于农村地区,随着人口减少而建设用地减少,减少的农村建设用地规模用于保障城市建设用地规模增长,从而使得城乡建设用地总量不突破“以人定地”确定的规模数值。但在实践中,这种“一厢情愿”的技术逻辑思路很难实现,特别是随着“以人为本”理念的贯彻落实,中央不再要求各地农民以放弃土地承包权和宅基地权益为前提进城落户。同时,随着农村地区生态环境的提升和服务设施的完善,我国许多地区还出现了“逆城镇化”现象,农村建设项目大大增加,使得希望农村建设用地规模逐步降低的想法从政策制度到现实需求上都变得更加困难。因此,建议要以城乡统筹为根本出发点,转变建设用地规模划定“重城区、轻农村”的传统习惯,在各级城镇体系规划和土地利用总体规划中,重新审视新时期条件下各地城乡建设用地增长和分布的客观规律,改变以往建设用地规模指标总量封顶和层层递减的简单做法,结合各地发展实践,允许城市、镇、村建设用地的规模指标和空间布局在一定条件下互相调剂,以实现动态平衡。同时,在《城乡规划法》和《城市规划编制办法》修订中,建议增加对农村地区建设用地规模和空间布局的规划控制要求,实现对城市及农村建设用地增长需求的科学判断和协同控制。

 

来源:规划师杂志2017年第2期

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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