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【第十八期】“城市开发边界”的若干问题探讨

    2017年04月24日14:19    收藏  打印  字号  

区域协调发展和城乡统筹发展在资源环境保护、土地和空间资源合理利用的意义上有着丰富的内涵,采取划定“城市开发边界”的手段并不止于耕地一种要素的底线控制,实际上应该在有国家法律基础的控制要素的基础上,针对城市开发的实际问题,对已有的规划区、“三区”和“四线”、基本农田保护区等工具的整合和提升,依法更有效地解决当前和今后一个阶段的城市空间增长中出现的问题。如何提高“城市开发边界”政策设计的针对性,应对城市的无度扩张和蔓延,可以通过对以下问题的探讨来进一步明确。

第一,如果采取底线思维,围绕生态环境、资源利用、公共安全、基础设施保障等各类要素综合划定出开发不可逾越的界线,那么是不是就意味着在“城市开发边界”以内可以随意地扩张呢?

对此认为,在设立“城市开发边界”时,同时要注重研究其他管控手段的协同使用。法定的城市总体规划(依法已经同土地利用总体规划做了有效的衔接)中所明确的规划用地规模、城市发展方向、土地使用规划(总图)以及其他强制性的内容都仍旧要对城市开发发挥控制和引导的作用。土地使用规划(总图)明确的规划用地形态反映的不仅是一个用地规模的空间安排,而且背后是具有城市发展战略研究作为基础的,即明确了城市开发的战略重点内容和方位,所以规划期内的土地使用规划方案的用地形态仍是“城市开发边界”管控的重要依据,特别是近期建设规划中较为明确的公共服务设施、公共交通、以及其他基础设施的建设计划可以有效地诱导开发。同时,“一书两证”特别是选址意见书环节将优先考虑批准在规划用地范围内的选址申请。

第二,那么对于超出规划用地范围(法律明确的实际具有“城市开发边界”功能的范围)的开发申请,又如何加以限定来防止城市的无序蔓延呢?

按照法理来讲,这个问题是自相矛盾的。前文笔者已经提到《城乡规划法》已经规定,在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外,不得设立各类开发区和城市新区;城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。那么哪里来的有规划用地范围之外的开发申请?

早在1991年,当时的建设部和国家计委联合以建规(1991)583号文发布了《建设项目选址规划管理办法》,第四条要求各级人民政府计划行政主管部门在审批项目建议书时,对拟安排在城市规划区内的建设项目,要征求同级人民政府城市规划行政主管部门的意见。

事实上,不少城市从较为独立的建设项目到后来愈演愈烈的各类大规模的开发区和城市新区,往往都独立于城市总体规划规定的规划建设用地范围之外,在规划区内的也未执行这些选址规定。2013年8月国家发改委的一个课题组公布了他们调查的结果,据悉12个省区中144个地级城市建有200余个新城新区,平均每个地级市要建约1.5个新城新区。这些骇人听闻的数字背后是不少城市是通过向上级主管部门申请批准才设立了这些各种名目的新区,并且文件中通常附有新区总体规划,否则他出让土地会受到限制,但这些所谓的总体规划同城市总体规划的法律关系如何往往不被深究。在“发展是硬道理”的说辞之下,这些新区在选址和布局上规避了《城乡规划法》的有关法律规定。可以说,造成这种状况的原因早在2000年后修改《城市规划法》的前期准备材料中就明确提出。即规划领域的违法行为主要是政府违法。

所以,如果真正要落实“城市开发边界”的政策目标,最根本性的工作并不在于采取什么方案来圈定一个空间界线,而是在于严格执行《城乡规划法》的有关规定,对违法行为给予足够严厉的告诫和惩办,尤其是惩治政府的违法行为。这个根本性的问题得不到有效解决,纵使请来孙悟空用金箍棒来画个法力无边的圈圈,也无法约束如来佛主导的无序扩张带来的蔓延。

第三,有人认为“三区”是在市域层面上划定的,“四线”是在规划用地范同内划定的,那么对于城市总体规划中适建区、限建区和规划建设用地范围之间的地区如何来使用“三区”“四线”的规划管理工具呢?

在《城乡规划法》第十七条中明确城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括了禁止、限制和适宜建设的“地域范围”。这意味着在总体规划工作中对于市域、都市区、中心城区的不同空间尺度上,人们有足够的法律基础来划定详细程度不同的禁建区、限建区和适建区。在城市总体规划层面,一些城镇化水平较高的城市将全部市域划为“规划区”,这样通过“三区”的划定就更为直接地明确了禁止、限制和适宜建设的“地域范围”,将城市开发行为限制在适建区和限建区的范围内。

对于“四线”而言,从2002—2004年,建设部连续颁布了《城市绿线管理办法》(2002)、《城市紫线管理办法》(2004)、《城市蓝线管理办法》(2006)和《城市黄线管理办法》(2006),其依据是国家的《城市规划法》、《城市绿化条例》、《文物保护法》和《水法》。在这些规范性文件中,没有任何条款将“四线”规范的行为指向“规划区”或者“中心城区”或者“规划建设用地范围”,而是都强调了对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须加以控制的控制界线。同时指出在编制城市规划中,要求与同阶段(总体规划阶段和详细规划阶段)城市规划内容及深度保持一致。这些规范性的条款证明,将“四线”理解为总体规划用地范围内的“四线”,是对规范文件的误解和错读。今天,在研究“城市开发边界”的划定时,这四部规范性文件仍然具有重要的价值。“规划区”、“三区”和“四线”应成为“城市开发边界”政策工具的重要组成部分。

第四,对于城市总体规划确定的规划建设用地以外的乡、村庄建设行为如何加以规范,防止城镇型建设开发的蔓延?

应当承认,这是在现行法律制度下最为棘手的问题之一。《城乡规划法》第四十一条规定了在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设,不得占用农用地;确需占用农用地的,应按照《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后,由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。但是乡村集体土地上的利益格局非常复杂,加上城乡规划主管部门人手不足、技术薄弱等原因,很难做得井然有序。

在这个方面,沿海发达地区的县市率先探索和积累了一些很好的经验。在江苏省的江阴市,对于周庄、华西、新桥等高度工业化和城镇化的地区,虽然大量土地仍然归属于集体用地,但是该地区作为“农村”的定位仅仅是居民户口和身份问题,从产业类型和城市型基础设施建成状况去评价,这些地区实质上已经是高度城镇化地区。随着城乡高度统筹的发展,城市规划主管部门从全市整体利益出发,认为不能放任集体用地上的无序建设。一方面,通过城市总体规划确认了全域划定为规划区,城市总体规划将这个地区定义为“东部副城”,并安置了城市副中心,大致解决了这个地区编制控制性详细规划需要的上位规划条件;另一方面,对规划区内的所有乡镇实施统一的规划编制管理。在编制“控制性详细规划”的过程中,在组织架构和过程设置上推行乡镇和村的高度参与,和规划局、规划编制人员共同讨论和研究这些成片的集体用地上的功能定位和建设用地的调整方向,兼顾各集体组织的近期发展利益,并明确各乡镇建设用地的调整策略和措施,以市级公共服务和交通等基础设施建设为引导,推动这些“区域”内乡镇的协同发展。规划局的领导评论道,“如果等到《宪法》调整土地所有权的那天人们才对这些集体用地上的建设行为加以管束和调整,那么我国的社会注定会付出比今天更高的代价”。当然,或许会有人认为在集体用地上编制“控制性详细规划”法律依据不足,但是什么才是真正对城市整体利益担负历史责任的行为,人们一目了然,这种规划管理的主动创新应当受到尊重和鼓励。在有关土地所有权基本制度不能在短期内突破的历史背景之下,面对快速的城镇化进程,规划工作者要创新规划管理制度,灵活使用规划政策工具,提升规划管理部门的能力建设。江阴的经验对于回答第四个问题是有很大启发的。在城市和乡村的规划区内,规划主管部门不应局限在中心城区的规划管理上,而且应当探索对于规划区内所有土地(无论国有的还是集体的用地)实施土地使用功能的管控和引导。即便在规划许可上还有法律制度的约束,但是在规划编制层面可以像江阴那样尝试统一的规划编制,发挥对乡村建设行为的教育、启发和引导作用。

来源:《城市规划学刊》2014年第3期

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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