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【第十七期】我国“城市开发边界”的演变历史

    2017年04月24日11:52    收藏  打印  字号  

2013年12月中央城镇化工作会议以来,划定“城市开发边界”的命题成为规划工作者讨论的热点问题。我国的城乡规划界对于“城市开发边界”的认识大体经历了如下三个阶段:

1、终极蓝图的“城市开发边界”

改革开放以来,城乡规划工作者曾一度坚信城市的扩张是可控的!规划实践特别是城市总体规划的实践中,研究确定城市性质和职能、城市规模、城市发展方向都是非常重要的政策工具。规划在图纸作业中,根据区域研究(城镇体系规划)、用地适宜性评价、城市规划区以及上述政策内容综合确定出规划用地的形态。那个各种用地色块构成的外边缘实际上就是人们理解的在规划期限里的“城市开发边界”。但是规划师根据中国城市发展的实际,结合对欧洲城市规划理论和实践历史的借鉴,很快发现这种“终极蓝图”的规划思维方式几乎是错误的,规划的价值在于一个连续的过程。规划用地形态的外边缘难以对几乎无规律可循的、分散的城市建设决策构成在空间区位上的约束作用。

2、弹性规划的“城市开发边界”

当意识到规划是一个动态过程时,城市总体规划开始寻求对复杂变化的城乡规律的适应。“弹性规划”被提出来。规划不仅要讲求控制,还要面对市场的不确定性,充分发挥引导作用、协调作用和激励作用。节约耕地是城市规划工作的重要原则,但不是唯一的原则。城乡关系的统筹、区域的协调、城市综合竞争力的提升、可持续发展、适宜的工作和居住环境、综合交通都是要考虑的问题。

况且随着认识的提高,城市总体规划已经不再机械地将城市规模、用地布局及城市边界本身作为规划追求的核心目的了,更不单纯地以比对现状和规划图中城市边界线的一致性来评价规划实施的成败,因为学科的发展和积累的经验告诉人们,表达在图面上的土地使用规划方案和规划用地形态所代表的城市开发边界反映的是一种关于未来城市空间增长预期的大致状态。这张图纸一定程度向社会表明了城市用地方向和开发建设规模上的共识。规划过程中社会各界达成的一致要求在技术上不得不用图纸作为视觉载体加以描绘。色块的形态在绘图中不得不固化下来,但是这并不意味着规划如同算命先生那样能充分预见了城市未来的一切。唯一能确定的仅是城市发展的不确定性,城市发展面临的许多未知因素是编制规划时候难以预测的,因此不能仅以是否突破原规划划定的边界来评价城乡规划编制是否合理。在快速城镇化背景下,城市规划的重点不是严防死守城市的规模、形态、边界,而是转向侧重于动态协调城市发展的各种要素,关注城市结构的合理性和弹性、各种不可再生资源的保护、以及各类人群发展的社会需求等议题。这是改革开放以来城市规划学科和实践中的重要共识和经验。

3、设置底线的“城市开发边界”

改革开放的30年对于中国城乡规划界来说是学习的30年。我国保持了开放的心态和追求科学的精神,从移植、效仿到再创造,不断根据中国城市和区域发展的状态和趋势来丰富规划的概念和技术工具。城镇体系规划从1980年代起,在国家国土和区域规划严重缺位的情况下,为区域协调和城乡统筹发展发挥了重要的无法磨灭的作用。早期的城镇体系规划探索了“三个结构一个网络”的编制框架。随着城乡建设速度的加快和规模的急剧扩大,到1990年代中后期从城镇体系规划编制实践开始,重点增加了对“生态敏感区”的划定,有些城镇体系规划根据生态脆弱程度,将“生态敏感区”还做了分级。今天看来,这是我国国土和区域规划领域重要的技术创新。

这种通过设置生态底线来应对大规模扩张的规划方法和分析技术被很快应用于许多宏观层面的规划。以北京城市总体规划(2004—2020)为标志,北京将市域全部划定为城市规划区,在市域范围根据生态条件和基本农田保护等要求划定出“三区”( 禁建区、限建区和适建区),相当于在宏观尺度上设置了粗线条的“城市开发边界”。在同一时期,建设部先后颁布了四个部令,设立了“四线”管理制度。尽管很多规划师起初把“四线”理解为中心城区内部的建设控制边界,但是“四线”作为“城市开发边界”的属性是不容置疑的,也并不影响这一工具在规划用地范围和适建区之间地区发挥管理作用的可能。根本而言,“三区四线”是在大规模城市扩张过程中政府空间治理的“底线思维”的体现。

从认识城市总体规划的作用,到改革编制技术,再到管理理念的更新,规划实践中有关“城市开发边界”的认识有了不断丰富的进展。

如果观察我国在1990年代以来有关城市开发(增长)边界的研究,也可以看到认识方式的基本取向。一种是“正向”思维来研究城市开发边界,划定方法以城市为中心圈定其拓展所需空间,给出扩张的界线,往往以模型预测为技术基础。常见的技术方法有元胞自动机模型及其优化改良应用Sleuth模型、应用遥感技术、GIS方法。“正向”划定增长边界的技术路线主要是“定城市规模一分配总用地一确定边界”,讨论集中于采取何种方法使边界划定更为科学、合理;另一种则是用“反向”思维,其假设是可靠的和合理的扩张界线是难以预测的,因此划定方法以城市外围的各类资源的保护为出发点,基于划定“限制和控制类要素”而“倒逼”出“城市开发边界”,明确划出建设行为禁止侵入和有条件进入的地区,类似于图底关系互换,同样可以达到框定城市开发边界的目的。例如确定城市生态基础设施、城市生态廊道、以“三区”为基础提出了16类110个限建要素构成的控制体系、生态敏感性分析、景观生态安全格局分析等方法。总体来看,围内在“反向”划定方法方面,主要综合了生态环境、资源利用、公共安全等各类要素的情况下来予以划定。这和管理上“三区四线”守住底线的逻辑是一致的。

 

来源:来源:《城市规划学刊》2014年第3期

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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