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特色小城镇——小城镇的大视角与大战略

    2017年02月20日17:02    白雅文 王梦娅收藏  打印  字号  

尽管梁思成先生早于1945年10月就撰文《市镇的体系秩序》,预言并提醒 “在今后数十年间,许多的城镇农村恐怕要经历到前所未有的突然发育。

这种发育,若能预先计划,善于辅导,使市镇发展为有秩序的组织体,则市镇健全,居民安乐,否则一旦错误,百年难改,居民将受其害无穷。”

但时至今日,我国对于小城镇的研究仍旧集中于“要不要发展”,对小城镇如何生存、如何发展却甚少涉及,以至于面对小城镇出现的各种问题大家只是在寻找着“葵花宝典”——头疼医头、脚痛医脚 ,小城镇依旧碎片化、蔓延式发展。

作为城乡连接中枢的小城镇,未来发展必须要打破这种机械式应对的僵局,以大视角、大战略去解决小城镇的生存问题。

视角一:都市区视角

 首先,小城镇必须将发展维度扩大到大都市区。作为大都市区建设的重要一环,小城镇的生存发展显然不是孤立个体、大干快上的逻辑,而是应该放大到整个大都市区城镇结构体系中,谋划小城镇自身发展。只有这样,才能有效避免城镇之间产业结构雷同、城镇性质相似、重复建设严重的问题。

这种“以区域视角、寻求小城镇未来发展突破”的逻辑也符合德国地理学家克里斯塔勒的中心地理论(Central Place Theory),即一个地区要想取得广泛的经济增长,就必须建立起一个一体化的城镇体系。这个体系应该由具有不同规模及功能的城市、镇及乡村所组成。城镇的发展必须与周边大城市及乡村的发展相协调,形成统一的大都市区网络体系,以充分发挥小城镇 “路由器”的作用。

 然而,我们不能将小城镇简单视作大都市区城镇乡网络体系中的一环,应该理清小城镇的发展属性,重新为其选定一个坐标原点。

小城镇发展坐标原点在“乡”?

目前,我国对于小城镇的发展多是以“乡”的角度去思考,如“乡镇主要承担转移农村人口、聚集农村产业的功能”以及“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一环”等 。

小城镇作为乡之首,需要承担起乡村的属性,这本身无可厚非。然而,小城镇发展绝非仅仅是农村人口的城镇化或者乡镇产业的城镇转移,过度强调乡,只会让城镇变为乡村的升级版,使“镇像农村”。城镇的发展与大都市区建设严重脱节,会使城镇成为城乡对立的矛盾激发之地。

小城镇发展坐标原点在“城” !

小城镇首先是“城”,因此必须具备城市的属性,其发展也必须以中心城市为发展坐标统筹考虑。

正如马克思和恩格斯在其城乡融合理论中所提出:“实现城乡融合、发展小城镇,我们仍应重视城市的中心地位,中心城市的辐射能力足以覆盖整个大都市地区,在这一区域范围内的小城镇必将受到中心城市经济的强烈影响,因此必须强调中心城市之于小城镇发展的作用。”

而美国学者弗里德曼在其核心-边缘理论(Core-Periphery Theory)中也专门强调:“核心区是创新变化的主要中心,而它周围地域则组成了边缘区,边缘区的发展依赖于核心区。”

日本小城镇能稳步发展,正是因为其小城镇被积极纳入都市圈发展计划,能够与中心城市协调发展。

90年代中期以来,日本政府为实施《第四次全国综合开发计划》,振兴城市、农村、渔村,在全国设定了44个定住圈。

奈良县南和地区就是其中的一个定住圈,其范围包括吉野镇、大淀镇、下市镇3个城镇,这些城镇通过与五条市的联合发展,使得其经济实力得到稳步增长。以吉野镇为例,自1997年定住圈设定以来,吉野镇的批发业零售额迅速增长了6.6%。

因此,小城镇的发展必须以周边大城市为坐标原点,应首先服从于大都市区的发展,借助于周边大中城市的辐射和带动作用,清晰地找到小城镇在整个城市体系中的定位,加强小城镇发展的内在动力。

视角二:城镇群视角

都市区视角为小城镇发展打开了新的大门,然而窥入门中,却不难发现,每个大都市区周边都拥有着“数量不少、规模不大、功能不全”的小城镇。

由于我国目前主要以行政职能划分小城镇地域,很少根据自然经济圈、整体功能和区位特色布局来划分,造成城镇空间布局不合理,小城镇规模普遍较小,且疏密不一,有些地方镇与镇之间仅有几公里,有的甚至连成一片。

同时由于行政体制的影响,小城镇秉承“发展是硬道理”的理念,各自为政,“一窝蜂”、“一哄而上”的建设,每块地都要“大干快上”,产业结构雷同、城镇性质相似、城镇之间重复建设和争夺资源的恶性竞争已相当严重,小城镇无法达到最优规模,形成最优的要素聚集能力,发展动力被整体削弱。

“镇外的人不想进,镇里的人想逃离”,小城镇的人口持续减少,其在城镇人口中所占的比重已经由本世纪初的26%下降到2014年的20%( 2015中国住建部数据)。

小城镇成了城市工业的垃圾站和乡村人口的中转站,在大城市这轮明月之下,变得毫无光彩,甚至完全隐匿。

小城镇的成长,离不开城市要素的聚集

著名经济学家缪尔达尔在其循环累积因果理论中就提到,当城市发展到一定的水平时,决定城市增长的不再是本地的资源禀赋,而是城市本身集聚资本、劳动力等生产要素的能力。

可以说,小城镇的生命活力,主要表现为要素的流动和循环。而要提高小城镇的要素聚集能力,显然不能继续“遍地开花、低水平分散建设”,小城镇在疯狂的数量大跃进之后,应寻求规模的扩充,有规模才有集聚效应。

这也正是空间集聚理论(Neary, 2001)所明确强调的:“当城镇的人口、产业和各种经济活动在空间上的集聚达到一定临界度时,就能产生集聚经济效应。”

城市要素的聚集,要发挥小城镇规模效应

日本的小城镇发展,在经历了20世纪70年代前的数量扩张之后,为了提高小城镇的质量和小城镇的集聚能力,逐步转向小城镇规模扩张阶段。

在1997 年8月各都道府县新闻媒体报道的59件市镇村合并中,涉及到镇与镇、镇与村的合并就有13件。通过合并,使原有小城镇的面积急剧扩大。如茨城县的牛堀镇(面积18.79平方公里)与潮来镇(面积43.88平方公里)进行的两镇合并,使面积扩大到62平方公里,随着规模的扩大,小镇的经济实力和对外辐射力、吸引力均得到了有效强化。

对比青岛和潍坊的小城镇发展,更不难看出小城镇发展的规模效应。青岛市域面积11026km2,共拥有158个建制镇(含市南区、城阳区和其余5市);而毗邻青岛的潍坊市域面积虽远超青岛,达15829km2,但建制镇数量却少于青岛,仅为119个。

并且为了更好地强化小城镇的承载力和吸纳力,潍坊市不断调整镇街区划,十余年间,镇街撤并比例达到35%,通过撤并,扩大了单个小城镇的规模,使小城镇的经济集聚能力不断加强。

目前,潍坊市财政总收入、地方财政收入过亿元的镇街分别达到53个和34个,并已涌现出羊口渔业、景芝酒业、沂山旅游、鄌郚乐器等一批特色强镇。

由此可见,小城镇的发展,要充分发挥“整体大于部分之和”的协同效应原理,将区位、空间相近的分散孤立个体通过空间重划,连成一个有机整体,使其在引导空间要素聚集的同时,实现人口的快速集聚,快速达到城镇生长的最优规模,获得更高的经济效应。而以集群化为核心的小城镇区域,将大大提升孤立小城镇的生存能力。

都市区与城镇群的视角扩宽了小城镇发展的规模空间,突破了小城镇发展的地域限制,但如何增强小城镇发展的生存力,则需要以大战略去谋划。

发展战略一:品质提升

长期以来,在以GDP为中心的政绩考核体制下,小城镇为追求一时的经济发展速度,而已牺牲发展质量为代价,使得小城镇对于大城市变得毫无吸引力可言。

小城镇要素聚集能力的提升,除了空间集聚之外,还应在自身环境优化方面狠下工夫,强化小城镇之于大城市的吸引力和生命力。正如乔尔?科特金在《新地理》一书中所说,传统依靠资源、交通、区位等地理套利的时代已经过去,在新经济条件下,“某地区‘生活质量’的高低远比其他传统的因素——例如税收、管理和土地成本——更为重要”,因为这涉及到是否能够吸引高质量的人才和产业。

在德国,33.7%的人口居住在 3260 个人口为 2000-20000 的小城镇里,小城镇的生活质量和大城市一样受到高度重视。

联邦规划法规定,所有基层行政单位,包括村和小城镇,都要根据经济和社会的发展要求制订自身的发展规划,努力在设施水平和就业机会上创造和城市同等的条件,使人们可以享受到各种现代化的设施。同时,德国小城镇在建设中,致力于将城镇建设与自然巧妙融合在一起。

一般来说,每个小城镇的森林和花园的面积都占其总面积的1/3以上,走进小城镇,就如同进入绿色的公园。

风光如画的环境和设施齐全的配套,让人们不管在丘陵起伏的北德低地地区和波罗的海沿岸,也不管在西南德地区中部山脉梯地带,抑或在南德的阿尔卑斯山北麓的高原地区,都能够对遍布平原、山地和丘陵的风光如诗如画的小城镇流连忘返。较之大城市,这些小城镇更是有钱人和中产阶级喜欢的居住地点。

同理,在新经济条件下,我国小城镇建设也应转变传统依靠政策、税收、价格吸引低端产业的思路,而应通过营造高水准的生活环境,帮助小城镇留住高端产业和高端人才,让小城镇成为精英人才和高端产业的乐居地。

发展战略二:品牌树立

仅仅具备生活品质是不够的,小城镇在发展中必须凝聚特色、树立品牌,变得更有辨识力,这是吸引人的核心关键。

每个成功的小城镇都拥有自身独特的品牌,如同巴比松是举世闻名的艺术小镇,蒙特勒是著名的疗养圣地,沃韦则被认为是最适合隐居的地方,这些品牌为小城镇注入了独特的吸引力,也让小城镇如恒星般,虽在大都市这轮明月的周围,却稳定而持久。

梳理品牌小城镇,不难发现,品牌力塑造的关键在于发掘小城镇自身独一无二、与众不同的资源,也就是小城镇的特色。

这一特色不仅仅是指独特的产品、 特色文化,也可以是占据主导的产业、无以比拟的区位、富有标识性的形象,抓住一种核心优势,将其放大、延伸、强化。

韩国在小城镇发展中,就非常强调统筹培育小城镇的特色。每个镇都需要培育具有代表地区特性和竞争力的本地区特色,且提倡以主题立项制定规划,主题由居民、专家、地方政府共同探讨确定。如江华被明确发展主题为建设历史、文化体验型博物馆都市;平昌则确立强化老年产业,创建休养城市;锦山主题为人参、草药健康城……通过区内小城镇特色挖潜,促进韩国小城镇主题事业开发。

小城镇在发展中,必须要找到区别于城市及周边城镇的特殊吸引力,通过特色塑造,巩固小城镇的品牌效应,为小城镇赢得更多的发展机会,增强小城镇的生命力。

发展战略三:空间集聚

在小城镇众多的情况下,是否所有的城镇都需要扶持?显然不是,小城镇的发展绝对不能均衡用力,而应优先选择一部分极化点,以其为核心重点突破。

法国经济学家弗朗索瓦?佩鲁(Francois Perroux)早在1955年就注意到此,并提出增长极理论,他认为“增长并非同时出现在所有地方,它以不同的强度首先出现于一些增长点或增长极上,然后通过不同的渠道向外扩散,并对整个经济产生不同的终极影响。”

在小城镇群中,应将有限的公共资源集中配置到那些具有区位优势、产业优势、资源优势的建制小城镇,通过扶优扶强,充分发挥强镇的增长极作用,通过增长极的后向关联效应,推动小城镇集群的整体发展提升,避免均等用力造成的僧多粥少、竞争恶化的局面。

英国作为世界上城市化进程最早的国家,其在小城镇发展过程中就非常注重对部分条件优越的小城镇优先发展、重点支持,同时对发展状态良好的小城镇及时升格为新市镇,发挥其在小城镇集群的主导作用。例如利兹、伯明翰、谢菲尔德等就因为区位条件优越、产业基础较好、资源丰富等原因,成为小城镇中优先发展起来的对象,并逐步发展壮大为城市,对周边小城镇群起到了良好的带动作用。

反观我国,尽管目前我国很多地方都在实施“重点镇”、“中心镇”,但在重点镇的选取上往往标准不一,且并未从城镇集群的发展角度统筹考虑。

可以看出,对于大都市区小城镇的发展,应从空间集聚角度考虑,通过优势小城镇的极化发展,实现对周边小城镇的带动促进作用。

发展战略四:模式创新

但什么样的小城镇应该优先发展,小城镇如何发展才能获得优先发展的主动权,这就需要小城镇在发展过程中建立不同的发展机制与发展模式。

小城镇的发展机制实际上就是推动小城镇成长的“力”。小城镇发展的初始推动力,是与小城镇成长速度密切对应的变量。综合研究推动我国小城镇发展的“力”,其无外乎两种动因属性,即内生发展型动力(即内因)与外生发展型动力(即外因)。

1、内生发展型动力

小城镇的发展内因其实就是小城镇的先天基础条件,包括小城镇的自然人文资源禀赋、地理位置、交通条件、产业发展水平等。其中,区位因素起着绝对的主导作用,并影响资源和政策两个因素。依据区位因素的不同,小城镇也表现出不同的发展路径。

美国小城镇的发展路径选择就非常注重区位的重要性,综合考虑小城镇与大都市区的区位关系,将小城镇分为三类,即城市郊区的小城镇、城乡之间的小城镇和乡村地带的小城镇。

每一类小城镇都确定了不同的发展路径:城市郊区的小城镇由于位于大都市区的边缘地带,具有明显的城市扩散特征,其主要发展路径就是作为大都市的功能补充;

城乡之间的小城镇由于发达和便捷的交通,具有适宜居住和投资的良好条件,主要作为沟通城乡经济与社会关系的纽带及连接都市与都市的桥梁存在;

乡村地带的小城镇由于距离城市较远,主要强化地方特色经济,以发展农副产品加工、储运和农牧畜业为主,农业的现代化程度很高。

可以看出,区位地理位置因素的便利程度,是决定小城镇未来发展方向的重中之重。对比我国大都市区内的小城镇,其与区域经济中心的区位关系,一般可划分为近郊型、城乡过渡带型和外围远郊型。

2、外生发展型动力

抛开资源禀赋及地理条件,现实中有相当一部分资源、区位条件尚不突出的小城镇,由于后天物质流、信息流、资金流和人才流等因素的影响(即经济学家保罗?克鲁格曼所谓的偶然因素)改变了初始的成长路径,获得了更快的发展。如珠江三角洲地区小城镇的兴起与发展在很大程度上就得力于改革开放后外资的利用。

在所有的偶然因素中,资金流及信息流的注入最为关键,其可以为小城镇吸引人才与产业,最终引发物质流和人才流的聚集。

因此,外因主导下的小城镇可以依托资金流及信息流,转变发展思路,采取拥有持续、稳定的资金流注入的持续资本注入型发展模式及依托于知识技术注入与创新创意的知本创意型发展模式。

如上所述,小城镇的生存和成长由于内因、外因等综合因素的差异,存在八种发展模式。

发展战略五:政府促进

尽管现行的小城镇成长机制越来越多地依托于市场经济的利益导向,但无可否认,政府的政策制度支持与鼓励对小城镇仍然发挥着重要作用。

只不过政府不再似以前,只是通过强硬的政策输入,而应在政策之外,通过制度创新、资金投入、宣传营销、软技术支持等多方面软硬并举的策略对小城镇进行反哺。

正如美国的小城镇建设,虽是在市场经济和民主制度下依托社会力量推动,但联邦政府和各州政府在小城镇发展建设中主要发挥服务、指导、协调和监督职能,重点涉及相关城建规划、社会治安、环境保护、提供公共产品等方面,为小城镇的建设提供了宽松良好的发展环境和优质高效的服务,对小城镇发展起到了极大的推动作用。

可以看出,有效的政府促进能推动小城镇的经济增长和发展。在我国的小城镇发展建设中,也应正确处理政府与市场的关系,充分发挥政府的动员推力,加快小城镇的成长步伐。

结语

正如英国经济学家艾伦.W.伊文思(Alan. W. Evans)在回答“什么是城市发展的原因”时所指出的:“事实上,没有哪一种理论能够独立解释各城市的发展”,小城镇的发展,也是多视角与多战略共同作用的结果。

为了小城镇能在众多恒星中脱颖而出,小城镇发展必须以都市区及城镇集群大视角,综合考虑各种因素协调作用,在一定空间内最大程度吸纳资源,并通过空间集聚、品质提升、品牌树立、模式创新及政府促进五大战略,推动小城镇成长为精英人士和精英产业聚集的新乡村都市。

 

来源:新土地规划人

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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