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田园城市理论对特色小镇规划建设的五点启示

    2017年02月20日16:54    余池明收藏  打印  字号  

埃比尼泽·霍华德(1850-1928)的《明日的田园城市》(Garden City of Tomorrow)是一本具有世界影响的书。

该书的深刻之处在于它不仅仅是一本城市规划的书,更有价值的是提出了社会改革思想。他针对英国大城市的弊端,提出用逐步实现土地社区所有制,建设田园城市的方法,逐步消灭土地私有制,消灭大城市,建立城乡一体化的新社会。

因此从城镇化模式取向来看,田园城市理论是小城镇取向的,是小城镇发展的指导理论。自1898年第一版出版以来,已经过去117年了,但是对我们当前面临的村镇发展问题,仍有许多启发意义。

我们当前也面临这难以忍受的大城市病问题,面临这农村凋敝问题,面临这小城镇没有发挥拥有的地位和作用问题。当前提出培育特色小镇,我们有必要重读《明日的田园城市》,挖掘其真理性思想的指导意义。

1、“城市-乡村”磁铁论对特色小镇目标定位的启示

特色小镇的目标定位要放在城乡关系的大格局和城镇体系中来考虑。

我国气候、地理条件千差万别,历史悠久,人文荟萃,这是形成格局特色的小城镇的自然和人文基础。但是不管如何千差万别,小城镇还是有其最本质的特征,即小城镇是“城市之尾、农村之首”,小城镇既有助于发展农村,同时也可以缓解城市的压力。

费孝通先生曾指出:“我在这十几年里从农村体制改革后遍地开花的家庭企业和局限在乡村小天地里的小型社队工业,一直看到正在发展中的大城市的开发区,上亿农民不同程度地离家投工,广大乡镇已换上了小城市的面貌,农村生产力大大发展,人民生活普遍提高。我们这个小农经济的国家已出现了城乡一体化的宏伟前景。”

城乡一体化是城乡发展的最终目标,城乡一体化不是城乡一样化,而是城乡差别化协调发展,而在城乡之间,小城镇成为融合城乡优点的天然载体。

根据小城镇这一本质属性,把人作为发展的出发点和落脚点,我们可以得出最大限度发挥城乡两个方面的优点是特色小城镇发展的共同愿景。这个愿景已经在一百多年前由城市规划学的开创者霍华德已经提出来过。

霍华德观察到人们迁往大城市付出了巨大的代价,乡村的停滞、落后,和城市过度的两极分化、过度的资源浪费和愈发脱离人类赖以生存的自然环境。这种代价不仅抑制了乡村的发展,也抑制了城市的发展,必须进行重大的社会改革。

他认为应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市,他称之为“田园城市”。

田园城市理论是针对当时英国工业革命后大城市出现的拥挤、污染、疫病流行等问题而提出来的,目标是融合城乡二者优点的城乡一体化的新型城镇模式。

霍华德指出:“事实并不像通常所说的那样只有两种选择——城市生活和乡村生活,而有第三种选择。可以把一切最生动活泼的城市生活的优点和美丽,愉快的乡村环境和谐地组合在一起。

这种生活的现实性将是一种“磁铁”,它将产生我们大家梦寐以求的效果——人民自发地从拥挤的城市投入大地母亲的仁慈怀抱,这个生命、快乐、财富和力量的源泉。

可以把城市和乡村当作两块磁铁,它们各自力争把人民吸引过去,然而还有一个与之抗衡的劲敌,那就是部分吸取二者特色的新的生活方式。”

霍华德用城市磁铁、乡村磁铁和城市——乡村磁铁来说明城、乡各自的优缺点和建立“城市——乡村”磁铁即田园城市的必要性。

左面的磁铁:城市——远离自然;社会机遇;群众相互隔阂;娱乐场所;远距离上班;高工资;高地租;高物价;就业机会;超时劳动;失业大军;烟雾和缺水;排水昂贵:空气污浊;天空朦胧;街道照明良好;贫民窟与豪华酒店;宏伟大厦。

右面的磁铁:乡村——缺乏社会性;自然美;工作不足;土地闲置;提防非法侵入;树木、草地、森林;工作时间长;工资低;空气清新;地租低;缺乏排水设施;水源充足;缺乏娱乐;阳光明媚;没有集体精神;需要改革;住房拥挤;村庄荒芜。

下面的磁铁:城市-乡村——自然美;社会机遇;接近田野和公园;地租低;工资高;地方税低;有充裕的工作可做;低物价;无繁重劳动;企业有发展余地;资金周转快;水和空气清新;排水良好;敞亮的住宅和花园;无烟尘;无贫民窟;自由;合作。

霍华德提出:城市磁铁和乡村磁铁都不能全面反映大自然的用心和意图。人类社会和自然美景本应兼而有之。两块磁铁必须合而为一。正如男人和女人互通才智一样,城市和乡村亦应如此。

城市是人类社会的标志,乡村是上帝爱世人的标志。“城市和乡村必须成婚,这种愉快的结合将进发出新的希望、新的生活、新的文明。”他说写《明日的田园城市》一书“目的就在于构成一个城市一乡村磁铁。”

霍华德提出城市-乡村磁铁理想模式在资本逐利占主导地位的资本主义社会很难实现,但是在我国生态文明建设的大背景下,应该有了用武之地。

当然,我们今天对城市和乡村的优缺点有了更深入的认识,我们也更有条件通过特色小镇的培育实现霍华德融合城乡优点的田园城市梦想。

在新的经济、技术条件下,特别是在大城市郊区,更容易实现田园小镇理想。其主要动力是城镇化后期之后郊区化和人们对诗意的栖居的理想的叠加。

小城镇的山水人文之美加上城市化的优良公共服务会为搭建城乡优势整合的新载体提供基本条件,并成为城乡创业创新的新平台。

特色小镇比一般小城镇在自然环境、文化遗产、建设风貌和产业特色方面更加突出和鲜明。

特色小镇培育只要把握了融合城乡优势的目标定位,发展就有了正确的坐标系。

内蒙古自治区提出:“依托乡村田园风光,以打造生态宜居为核心,强化乡村规划建设管理,加大环境保护力度,打造生态优良、清洁舒适、风貌优美的宜居小镇。”

辽宁省提出:抓好以农村垃圾、污水、畜禽粪便、秸秆治理为主的乡村环境治理工程,完善农村环境基础设施及公共服务体系建设,建设生态宜居型特色乡镇。

这些都体现了融合城乡优点的理想愿景的追求。

另外,以建制镇整体提升开展的特色小镇培育不能就镇区论镇区,应该镇村联动,以镇带村,统筹规划城乡基础设施网络,促进水电路气信等基础设施城乡联网、生态环保设施城乡统一布局建设。

推动城镇公共服务向农村延伸,逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一。

2、限制城市人口和用地规模思想的启示

霍华德在《城市-乡村磁铁》一章中对田园城市的结构布局进行了详细的描述,但是我认为更有意义是他对城市人口和土地面积总量控制的思想,这种总量控制思想暗合当前生态文明建设对城市发展的要求。

从生态经济学角度来看,只有把握了总量规模问题,再来谈内部结构和效率才有意义。

1919年,英国“田园城市和城市规划协会”经与霍华德商议后,明确提出田园城市的含义:田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市,它的规模能足以提供丰富的社会生活,但不应超过这一程度;四周要有永久性农业地带围绕,城市的土地归公众所有,由一委员会受托掌管。

霍华德对他的理想城市作了具体的规划,并绘成简图。他建议田园城市占地为 6000英亩(1英亩=0.405公顷)。城市居中,占地1000英亩;四周的农业用地占5000英亩,除耕地、牧场、果园、森林外,还包括农业学院、疗养院等。

农业用地是保留的绿带,永远不得改作他用。在这6000英亩土地上,居住32000人,其中30000人住在城市,2000人散居在乡间。城市人口超过了规定数量,则应建设另一个新的城市。田园城市的平面为圆形,半径约1240码(1码=0.9144米)。

中央是一个面积约 145英亩的公园,有6条主干道路从中心向外辐射,把城市分成6 个区。城市的最外圈地区建设各类工厂、仓库、市场,一面对着最外层的环形道路,另一面是环状的铁路支线,交通运输十分方便。

霍华德提出,为减少城市的烟尘污染,必须以电为动力源,城市垃圾应用于农业。

城市部分1000英亩大约4平方公里,与浙江等省设定的特色小镇3平方公里规模尺度恰好比较接近。特色小镇规划面积3平方公里,建设面积1平方公里。这样安排符合三生空间协调的原则,生态空间的底线、满意、理想格局应该分别占陆地总面积的32%、61%和82%,因此保留66%以上绿色空间(非建设面积)是使特色小镇达到满意的生态格局的基本要求。

截止2014年,我国1.77万个建制镇中,80.23%建制镇的镇域人口在1-6万。镇域人口20万以上只有16个。91.0%建制镇的镇区人口在2万人以内,80.93%建制镇的建成区面积在3平方公里以内。

控制特色小镇人口和空间规模有两个意义:

一是保持小镇的特色。如果人口和建成区面积过大,就变成小城市了,不成其为小镇。

二是由于与小尺度范围的生态环境承载力相适应,保持尺度宜人,看得见山、望得见水、记得住乡愁。

3、以小城市群(社会城市)代替大城市的启示

有条件的小城镇,包括特色小镇很可能成长为小城市,但是除了向中小城市发展外,也可以有另一种空间发展模式,这就是霍华德提出的用若干个小城市构成的小城市群替代一个单一的大城市发展模式。

霍华德设想:当一个田园城市增长到达到32000人,它将靠在其“乡村地带”以外不远的距离建设另外的城市来增长,因此新城镇也会有其自己的乡村地带…随着时间的推移,形成一个城市群,即“社会城市”。各个田园城市在行政上相互独立。

扉页中的“无贫民窟无烟尘的城市群”图,用图解的方式介绍了“社会城市”的结构形态和主要内容:

(1)一个面积12000英亩、人口53000人的中心城市和若干个面积9000英亩(正文为6 000英亩)、人口32000人、名称和设计各异的田园城市,共同组成了一个有农业地带分隔的总面积66000英亩、总人口250000人的城市群,即社会城市。

从中心城市中心到各田园城市中心约4英里;从中心城市边缘到各田园城市边缘约2英里。

(2)各城市之间放射交织的道路(Road)、环形的市际铁路(Inter Municipal Railway),从中心城市向各田园城市放射的上面有道路的地下铁道(Under Ground with Roads over)以及环行的市际运河(Inter Municipal Canal)和从中心城市边缘向田园城市放射的可通向海洋的大运河(Grand Canal)等,在交通、供水和排水上,把社会城市联结成一个整体。

(3)在田园城市四周,有自留地(Allotments);在城市之间的农业用地上,有新森林(New Forest)、大农场(Large Farms)、癫痫病人农场(Epileptic Farms)、水库和瀑布(Reservoir & Water fall)、疗养院(Convalescent Homes)、工业疗养院(Industrial Homes)、流浪儿童之家(Homes for Waifs)、戒酒所(Home for Inebriates)、精神病院(Insane Asylum)、农学院(Agricultural College)、盲人学院(College for Blind)、墓地(Cemetery)、采石场(Stone Quarries)、砖厂(Brickfields)。

从“无贫民窟无烟尘的城市群”这一命名可以看出霍华德社会城市群的设想意义所在,就是避免大城市病。他认为社会城市不仅可以新建,也可以用来改造伦敦这样既有的大城市。

特色小镇的发展要因地制宜,在适宜的条件下,可以把地理上接近的若干特色小镇通过交通、绿道等网络有机联系起来构成一个特色小镇群。既整体上发挥一个几十万人口规模城市的作用,又保各自的特色,避免单一大城市的各种城市病。

4、土地社区共同拥有对处理特色小镇用地问题的启示

传统的用地扩张模式是把农村集体土地征收为国有,然后通过招拍挂等方式出让给开发者使用。这种模式在土地财政驱动下,造成土地城镇化快于人口城镇化的结构。

特色小镇的土地不应该继续采用传统的征地模式,完全可以结合农村土地所有权承包权经营权分置改革,采取创新的解决方式。

霍华德所提出的田园城市土地由社区全体居民共同拥有的模式也很有借鉴意义。

霍华德的基本设想是通过发行债券购买田园城市的用地,土地归社区共同所有,在法律上列在4位德高望重的人士的名下,委托他们代管。

他分别测算了农业用地和城市用地的租金收入和支出。全部收人来自地租,用于四个方面的支出:

(a)支付购地资金的利息

(b)提供偿还本金的偿债基金

(c)建设并维护那些通常由市政府或其他地方当局用强制征收的地方税来建设和维护的各项工程

(d)(在还清债务以后)提供大量公积金,用于老年抚恤金或事故保险和疾病保险等其他方面。

可以看出,霍华德希望通过土地社区所有制避免土地私有制下的高地价和盲目扩张。他认为社区所有制之下,能够自觉保持小城市群的结构。这种设想的本质是社区共同体将土地租金收入用于市政建设和公共服务,自我监督,自我良性循环。

借鉴霍华德的思想,我们在特色小镇建设中不一定要把农村集体土地转为国有土地,可以保留集体所有制,或者按照承包面积量化到村民家庭或个人,改造成股份制公司持有,以公司与外来投资对接,集体或村民共同持有的土地只许租赁,不许买卖,可以继承,从而保持农村土地制度的稳定。

土地出租收益一部分作为公积金用于集体的社会保障和公共服务,一部分作为村民土地流转收入。在不改变土地性质的前提下,让村民参与特色小镇建设,分享特色小镇发展的效益。

做到不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。开发者不必一次性付出高额的征地成本,村民又可以增加持续的土地租金收入。

5、人民城市的启示

金经元先生在《明日的田园城市》译者序中指出:霍华德“在城市规划指导思想上摆脱了显示统治者权威的旧模式,提出了关心人民利益的新模式。这是城市规划立足点的根本转移。”

在第十二章“社会城市”中,霍华德谈到田园城市发展应遵循的正确原则时说:“田园城市一直增长到人口达到32000人。它将怎样继续发展? ……它是否要在环绕它的农业地带上进行建设,从而永远损坏它称为‘田园城市’的名声?肯定不是。

如果环绕该城镇的土地,像环绕我们现有城市的土地一样,属于那些迫切想从中牟利的私人,这种灾难性后果肯定会出现。但是幸而环绕田园城市的土地不在私人手中,而在人民手中:不是按个人设想的利益,而是按全社区的真正利益来管理。”

霍华德在序言中说:“大家似乎一直认为人民,至少是劳动人民,现在不可能,而且永远不可能住在农村而从事农业以外的职业;拥挤而有碍健康的城市是经济科学的结论;我们现在这种把工业和农业截然分开的产业形式必然是一成不变的。

这种谬误非常普遍,全然不顾存在着各种不同于固有成见的可能性。”霍华德设想土地社区共同所有制就是要把土地收益和公共服务的决策权掌握在田园城市全体市民手里。

金经元先生认为:“《明日的田园城市》的人民性,吹响了人民城市的号角。这号角声始终在全世界回荡。它提醒我们不要陶醉于当前城市的亮丽外表而不求进取。以贪婪为动力,不关心绝大多数人民利益的城市,不可能真正促进社会的繁荣。”

中央城市工作会提出了“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民”的原则,特色小镇建设同样必须坚持以人民为中心的发展思想,遵循社会发展规律,走一条包容性的发展道路。

坚持包容性发展核心是要处理好特色小镇建设与原住民的关系。特色小镇发展要坚持以人为本,民生优先的原则,让当地居民参与建设,共享发展成果。地方政府要正确引导,不能把好的资源和土地一卖了之,造成失地农民,影响社会稳定。不能让野蛮下乡,圈占优势资源,而应该保护农民合法权益,通过确权,在制度上保障农村的参与权、收益权。

 

注释:①费孝通:中国城乡发展的道路——我的研究经过,1992年7月6日在香港举行的纪念潘光旦先生学术讲座会上的发言,载《江村农民生活及其变迁》。

 

来源:新土地规划人

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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