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【第六期】公共服务设施在产城融合中的作用

——以杭州市大江东新城为例

    2017年02月14日14:26    张晓伟  罗小龙  刘豫  萍许骁收藏  打印  字号  

编者按:产城融合的核心在于公共服务设施的供给配套,公共服务设施建设是促进新城转型升级和产城融合发展的重要抓手。本文以杭州大江东新城为例,分析了其人口社会构成特征,并从地域来源、职业构成、年龄层次三个视角出发,揭示了不同社会群体对公共服务设施的差异化需求。在此基础上,探讨了如何更为科学地配置公共服务设施以促进产城和谐发展这一问题。

一、区域概况

杭州大江东新城位于杭州市东部、萧山区东北部,地处杭州湾的核心位置,包括河庄、义蓬、新湾、临江、前进5个街道及江东、临江、前进3个工业园区,区域总面积达427平方公里。该新城生态基底优良,东、西、北部均以钱塘江为界,拥有42 公里的沿江岸线和50 平方公里的江海湿地。目前,新城常住人口约23 万人,区内产业基础良好,规模以上工业总产值为733.7 亿元,占杭州市规上工业总产值的5.9%,其汽车装备制造、新能源新材料等新兴产业已初具集群化的态势,是杭州市乃至浙江省发展先进制造业的重要基地,也是杭州推进城市东拓、疏解主城功能和集聚人口的主要平台。然而,大江东新城目前仍是“大园区、小镇街”的产城格局,“产城分离”现象明显。现有的公共服务设施主要依托原河庄、义蓬、新湾三个镇街分布,而工业园区的发展形成了经济孤岛,以单一的产业功能为主,公共服务设施较为欠缺。

二、人口构成特征

大江东新城人口的社会构成特征可以表述为以下几方面。

1、外来人口成为新城人口的重要组成部分

截至2013年,大江东新城外来人口达8.3万人,占常住总人口的36%,其中部分镇街和园区更是出现了人口倒挂的现象。大量外来人口带来了大江东新城人口结构的急剧转变,且随着新城产业规模的进一步扩大,这些外来人口将成为新城人口的主要组成部分,新城由此逐步过渡为“移民城市”,从而导致以本地户籍人口为配置依据的传统公共服务设施将面临严重的挑战。

2、高技能人口与低技能人口并存

近年来,随着产业发展逐步由传统产业向先进制造业转型,大江东新城的人才结构也经历了转变。一方面,在工业4.0 时代下,高新技术产业异军突起,新城产业高新化趋势明显,亟需大量的知识型、技术型人才,且这些人才需通过优惠政策从外部引进。另一方面,传统劳动密集型、资金密集型产业所占的比重依然较大,对于低技能人口的需求尚未缩减,而这部分人口虽然个体的可替代性较强,流动性较大,但总量一旦产生缺口,对产业发展将会造成潜在的危害。因此在现阶段,高技能人口与低技能人口并存的现象将伴随着产业结构的调整而长期存在。

3、人口老龄化和年轻化两极趋势明显

在人口的年龄结构方面,大江东新城的人口兼有老龄化与年轻化的特征。受访者中,60岁以上的老年人口占7%,40岁以下的青少年人口占69%,老龄化特征明显。此外,大江东新城还吸纳了大量以青壮年劳动力为主的外来人口,因此人口同时具有年轻化特征。整体而言,大江东新城人口的两极分化是以本地人口的老龄化和外来人口的年轻化为特征的。因此,在公共服务设施配置中,要充分考虑到其“纺锤型”人口结构两端人口的不同需求。

三、差异化需求分析

1、本地人口重视基本公共服务,外来人口重视精神文化需求

对于外地人口而言,他们对教育、医疗等这类基本公共服务并非没有需求,关键问题在于,在户籍制度的约束下,子女就学难、异地医保结算难等问题使得外来人口及其家属难以享受到与本地户籍人口同等的公共服务待遇。因此,外来人口只能以个体为单位在大江东新城就业,而以家庭为单位的迁移、落户大多无法实现。

而对于本地人口而言,他们大多面临着基本公共服务供不应求的问题。本地人口对教育、医疗和养老这类基本公共服务设施的需求较大,然而,调查得知,大江东新城此类基本公共服务设施缺乏优质资源且分布过于集中,质量和数量均有待提升,迁居杭州主城以获得更好的基本公共服务已成为本地人口的更优选择。

2、高技能人口重视品质与环境,低技能人口重视发展与提升

高技能人口普遍反映新城公共服务设施的规模小、品质低以及特色缺乏,并对于营造贴近自然的人性化交流空间、建设兼具现代意义和文化内涵的高品质公共服务设施有较大的需求。他们认为,新城当前迫切需要完善的是提升生活品质的公共服务设施,包括生态环境、绿地广场等。

低技能人口对教育设施的关注度更高。他们认为应提供充足的职业教育培训机构和场所,增加人力资源市场等职业中介平台,从而提高人口职业技能,促进就业合理流动。需求倾向的不同,从侧面反映出新城转型升级面临的多方压力,对此应在规划层面采取差异化策略。

3、年轻人口重视复合现代,老年人口重视便捷可达

不同年龄层次的社会人群对公共设施的空间尺度存在差异化的需求,其中尤以年轻人口和老年人口之间的差异最为突出。在调查公共服务设施最理想的规模时,40岁以下的年轻人口往往偏爱功能复合的大型现代公共服务设施,而60 岁以上的老年人口则更倾向于小体量社区型的公共服务设施。而街镇一级的公共服务设施,因其既达不到规模门槛,又不够便捷可达,在各年龄段人口中均不太受欢迎,这为公共服务设施的空间规划提供了一定的依据。

四、 对策建议

传统的公共服务设施规划方法以人口总量为依据,但人口总量往往被视为均质和无差别的。为使公共服务设施的规划更趋精细化,应针对差异化的需求制定有差别的应对策略。

1、提供均等化的公共服务设施

对外来人口而言,需要探索人口本地化的路径。首先,应探索使外来人口能够平等享有公共服务设施的制度创新。例如,探索能够让外来人口随迁子女平等接受教育的途径,实现免费义务教育全覆盖,同时保障外来对人口随迁子女升学渠道的畅通; 改革基本公共卫生计生服务体系和基本养老体系,将外来人口及其随迁家属纳入其中。其次,规划应结合外来人口分布特征与流动趋势,在空间配置上优化公共服务设施供给。一方面,在工业园区等外来人口密集的区域,应完善公共服务中心和工业邻里中心,合理设置基本的文化、体育和娱乐设施,并建设外来人口随迁子女的学前教育机构、九年一贯制学校以及随迁老人的托老所、医疗机构等设施,以满足外来人口的基本生活需求。另一方面,在外来人口相对分散的区域,则应充分利用现有教育、医疗等资源,促使其向外来人口开放。

对本地人口而言,公共服务设施均等化则应强化与杭州主城区的统筹,积极促进主城区优质公共服务资源向新城延伸。优质的教育、医疗卫生等公共服务设施对于人口的迁移具有很强的吸引力,因此,提高面向本地人口的基本公共服务水平,除加大投入外,关键在于研究利用主城区优质资源以提升新城公共服务水平的途径。例如,探索校际合作、办学共同体等一体化发展模式,吸引名校以新校区、分校等形式入驻; 推进主城区医院与街道、社区医疗机构的纵向合作,实现医技人员等优质医疗资源的区际共享等。通过实现优质基本公共服务设施的均等化,强化本地人口对大江东新城的归属感,从而实现覆盖更广的产城融合。

2、采取差异化的公共服务设施提升转型策略

国外新城发展的经验表明,实现产业与人口不断转型升级的良性循环,是新城发展的必由之路。通过对公共服务设施适当超前配置,可以吸纳更多的高素质人才,同时应引导非技能人口的职业技能提升,进而促进新城人才结构的优化,助推产业发展和产城融合。对于大江东新城而言,其环境质量是能否留住高技能人口的决定因素之一。一方面,规划应当坚持生态先导原则,逐步淘汰不符合产业发展方向的污染企业,同时应结合新城自然环境的优势,建立完善的生态空间体系,进而打造生态宜居的自然环境。另一方面,可借鉴成熟产业新城的发展规律,适度超前地在新城设置兼具主题特色、文化内涵和休闲功能的复合型公共服务设施,以提升人才服务水平和城市生活品质。

产业与人口的互动升级同样离不开低技能人口的职业技能提升。发展与产业升级相匹配的公共人力资源服务,为非技能人口提供转型机会是推动新城转型、实现社会公平的应有举措。应重点发展现代职业教育,通过配置职业培训学校、技师学院等多元化职业教育设施,鼓励科研院校对接、校企一体化办学、中高等职业教育联合培养,以保障低技能人口的技能化升级通道畅通。与此同时,还应建立统一规范灵活的人力资源市场,推动人力资源的合理流动和优化配置,引导非技能人口的针对性就业。

3、建设差异化的公共服务设施级配体系

传统公共服务设施往往采取“市级—区级—居住区级—居住小区级”的级配体系,根据各地实际情况的不同略有调整,但这种级配方式在新城建设中往往显得“水土不服”。对于大江东这个空间结构松散的新城而言,应从适应老年人口的基本生活圈和适应年轻人口的机会生活圈两个维度出发,构建符合其需求特征的两级公共服务设施。

在新城中心区建设时,应重点布置符合年轻人消费需求的一站式、多选择、体验型的大型现代时尚公共服务设施综合体,如包含超级市场、大型购物中心等在内的区级商业中心,以及包含影剧院、文化艺术中心、体育馆在内的文体中心。与此同时,在社区级公共服务设施的建设过程中,应更多结合老年人群的空间活动特征,优先建设便利中心、老年会所、社区健康服务中心、护理服务站等侧重为老年人服务的设施,满足其购物、医疗、养老等基本生活需求,同时还应完善社区公共服务设施的无障碍建设。应建设适应不同年龄层次人口需求的特色化的公共服务设施级配体系,增强人们在新城居住的幸福感,进而实现更深层次的产城融合。

 

来源:《城市问题》2016年03期

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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