@城市怎么办掌上城市互动城市 《城市学研究》 《历史城市景观》设为首页加入收藏
中国城市网>>理论前沿

当代中国城市业主委员会的兴起

    2016年12月26日10:20    陈鹏收藏  打印  字号  

20世纪90年代中期以来,随着住房商品化改革的不断深化和房地产市场的迅猛发展,中国城市社会日益涌现出大量的新建商品房住宅小区,并由此产生了与之紧密相连的业主委员会组织。作为一种新生事物,业主委员会的诞生为城市基层社会的建设与发展带来了前所未有的机遇和挑战。本文拟通过对业主委员会的特征、功能、机制和趋势进行阐述,以期为推动社区建设进程,提升社区管理水平,维护社区和谐稳定提供政策借鉴和参考。

一、基本特征

业主委员会是指由物业管理区域内的业主根据业主大会议事规则选举产生并代表全体业主利益的基层群众自治组织。业主委员会是业主大会的常务机构或建筑区划内建筑物的管理机构。根据现行法律法规和业主实践,业主委员会的基本特征大致可归纳为四个方面:

成立和发展时间相对较短。作为一种新兴的社会组织,业主委员会的诞生、成长和发展大致有十多年的历史。这种组织形式是90年代初期从香港引进而来,最初被称之为“物业管理委员会”,且只在深圳、广州、上海、北京等一线城市零星出现过,数量极为稀少。直到2003年《物业管理条例》颁布之后,“业主委员会”这一称呼才获得正名,并在组织制度形式上获得正式的法律确认。自此,业主委员会逐渐进入一个较快的成长和发展期,特别是伴随着大量业主维权运动的兴起,业主成立和组建业主委员会,其愿望日益强烈而迫切,其势头日益强劲而迅猛,并在《物权法》颁布前后出现一个明显的高潮期。

利益表达意识和能力较强。虽然业主委员会成立和发展的时间并不长,但其一经成立甚至在成立过程中就表现出较强的利益表达意识和能力。之所以会如此,有两个方面的因素不容忽视:一方面,大多数业主委员会基本上是因维权需要而成立,以致于业主委员会实际上演变成了“维权委员会”。当然,这也与现阶段业主合法权益普遍遭受房地产商和物业公司严重侵害和掠夺的现实不无关系。另一方面,业主群体属于典型的精英群体,大多具有较高的经济社会地位和文化教育水平,而且法律观念和权利意识相对较强,这就使得他们动员、涉取资源和信息进行利益表达的能力非同一般。

组织生命力相对较为脆弱。业主委员会虽然也是经选举产生的基层自治组织,但却远没有居民委员会那样具有稳固、顽强的组织结构。业主委员会成立的艰辛与流产的轻易形成鲜明反差。现实中,历经千辛万苦、耗费巨大人力物力成立的业主委员会,常常会因为一个很小的事由就轻易夭折、瘫痪、解体。这里面,一方面与大多数业主委员会自身的监督治理机制不够完善密切相关,另一方面也与其所处的生存生态的恶劣和艰险紧密相连。正如有学者所呼吁的“要像保护两会代表一样保护业主委员会委员的安全”,可以说,从事业主委员会工作是一件风险很高的事情。

多集中在新建商品房小区。业主委员会是我国城市化进程中住房私有化改革的结构性产物,是一种基于建筑物区分所有权的财产性组织。商品房小区代表的是一种新型的以私有财产为核心,以共有财产为纽带的利益共同体。这就使得业主委员会作为共有利益的协调者和维护者成为必需。目前,传统的单位宿舍、胡同大院都没有业主委员会,也不具备成立业主委员会的条件和资格;业主委员会主要分布在新建商品房小区,包括纯粹商品房、经济适用房以及极少数的房改房小区,其成立比例基本上是依次降低。

二、基本功能

业主委员会作为依法选举成立的自治组织在当前我国和谐社区建设中具有重要的地位和作用。作为改革开放的极大受益者和社会稳定的中坚力量,切实充分发挥业主委员会的积极功能,有效控制和规避业主委员会的消极影响是一件亟需解决的重要课题。根据对业主委员会的调查研究,其正功能主要表现在四个方面:

维护业主合法权益,实现社区保值增值。业主委员会是经全体业主依法选举产生并以代表和维护业主合法权益为根本任务和使命的自治管理组织,其地位和作用是其他任何组织所不能替代的。商品房小区是一个纯粹的物权领地,尤其是针对共有所有权而言,业主的知情权、监督权、收益权等权利的行使根本无法通过单个业主来实现,而惟有通过业主委员会才能最大限度地得以实现和保障。同时,对于小区物业的增值、保值而言,物业公司本身大多并没有直接动机和主动意识来帮助业主细心维护和保养小区共用配套设施设备,而必须依赖业主委员会的严格监督。

构建新型邻里关系,增进社区社会资本。与传统的单位宿舍、胡同大院截然不同的是,新建商品房小区基本上是一个“陌生人社会”,业主大多来自天南海北、五湖四海,不同单位、不同行业,彼此都互不相识、互不来往。由此,整个小区的人际社会关系就会处于一种“原子化”的散沙状态,小区公共事务也没有人关心、支持和处理。业主委员会作为业主自己选举出来的纯民间组织,自然比较能够得到大家的信任和认同,并进而在业主与业主之间、业主与物业公司之间搭建起沟通和交流的桥梁,让整个小区逐渐进入一种“组织化”的有机生活状态。在这个过程中,人与人之间的信任、规范、网络以及小区的各项制度建设都逐渐发展起来,从而也就能够创造一个和睦友好的社区生活环境。

优化社区治理结构,维护基层社区稳定。业主委员会的出现给基层城市社区治理注入了一股新鲜的血液和强劲的动力。传统社区治理基本上是以居民委员会为单一主体,治理结构较为单一,再加上居民委员会作为基层地方政府权力末梢的性质,居民普遍对居委会事务漠不关心,参与积极性也很低。而新建商品房小区中业主委员会的成立以及物业公司的引入,再加上社区居民委员会(和社区党支部),从而使得社区治理出现了三足鼎立的局面,也即所谓的社区治理的“三驾马车”。虽然目前彼此之间的矛盾、冲突还比较尖锐,但经过一个时期的调整、适应和磨合或将在基层社区创造出一种高度制衡的治理结构,并从而为基层社会的安定和团结提供坚实基础。

提供民主训练平台,推动基层民主进程。业主委员会的成立、组建和运作过程也是基层群众民主训练的过程。由于业主委员会是一种新型的制度形式,且现有的相关法律法规还不太完善,各地业主基本上是通过一点一点的摸索和实践逐渐学会如何筹备、选举业主委员会,如何召开业主大会决议小区重大公共事务,如何规范业主委员会的工作制度,如何与物业公司进行理性的对话、协商和博弈等等。这一系列实践不仅使得业主懂得通过民主程序有效实现自我管理,而且极大地培养了业主的民主意识和精神。正如著名政治学家托克维尔所言,作为一种民情的民主首先是一种日常的生活方式,意味着对基层地方事务的志愿参与,在某种程度上,当前我国城市业主委员会的民主实践正具有此种意义。

业主委员会作为一种积极、健康、向上的群众自治组织,本身并没有什么消极负面功能,但有时在实际运作过程中也会由于种种因素引发一定的消极负面问题和影响。为此,也应当有所清醒认识,以便进一步完善和改进业主委员会制度建设。具体而言,这些消极问题和影响主要表现在四个方面:

业主委员会的选举备案问题。按照现行法律法规,业主委员会的选举和备案都要遵循一个严格的法定程序。但现实中,围绕这两个环节所产生的各种矛盾纠纷构成了当前商品房小区中的一个重大问题,严重影响了社区的和谐和安定。譬如,在选举环节,业委会筹备组要接受居委会的“指导”和“监督”,选举完成后须由其盖章确认方可去备案,但实际操作中居委会很少愿意主动去履行其“职责”,即使履行有时也会多加刁难,从而造成彼此之间的严重冲突和对立;待到备案环节时,地方行政主管部门又多将备案按照行政审批的方式来处理,致使大量业委会无法通过备案而胎死腹中,由此也造成业主不断向各级政府部门反复信访、上访,甚至直接付诸于法院诉讼,从而耗费了大量的人力、物力资源,也增加了政府部门的工作负担和压力。

业主委员会的过度维权问题。现阶段,业主委员会的维权功能十分突出,在维护和保障业主合法权益方面确实发挥了重要作用;但在维权过程中,也常常会出现一些过激的行为倾向和意识观念。譬如,在物业费问题上,有的小区业委会成立后的第一件事情就是炒掉前期物业,然后自主选聘新物业公司;或者过度挤压物业公司的利润空间,造成物业公司无法维持生存而直接撤出。诚然,物业费虚高是目前商品房小区普遍面临的一个大问题,但动辄就解聘前期物业,无疑会立即激化小区的内部矛盾和纠纷,并由此造成小区大乱,条幅、大字报满天飞,甚至会导致小区瘫痪,严重影响业主的正常生活秩序和安全,这在北京美丽园小区体现得十分明显。同时,在维权手段和方式上,有时也出现一些比较过激的行为,譬如

聚众上街游行、拦堵公路,甚至静坐绝食等,严重影响和干扰了正常的社会秩序。

业主委员会的自身腐败问题。在现行的法律制度架构中,业主委员会是一个有权力而无监督、有权利而实无责任的组织实体。一旦权力和职责得到不到监督,自然会导致腐败现象的滋生;而一旦业委会蜕化腐败了,也将严重影响业主对它的信任和支持并会酿成小区的信任危机。譬如,有些小区的业委会将小区电梯广告等公摊收益中饱私囊、随意挪用,有些业委会的委员私下收受房地产商和物业公司的各种好处(最普遍、直接的就是免交物业费),有的甚至利用职权之便利用小区公共资源经营牟利,等等。这一系列现象和问题的产生,不仅严重损害了业委会作为民选的民意组织的形象、侵犯了广大业主的合法正当权益,而且也常常造成业主内部彼此之间的严重对冲突和对峙。因此,应当切实加强对业主委员会的问责监管制度的建设。

业主委员会的法律地位问题。业主委员会的法律地位问题是制约和阻碍其积极、健康、发展的一个根本性问题。根据我国现行法律规定,业主委员会尚不具有法人主体地位,因此也就不具有民事主体能力和资格;而在现实的司法实践中,相当一些法院又受理了业委会的诉讼请求,间接默认了其诉讼主体地位。同时,从政府管理现状来看,业委会既没有业务主管单位,又没有登记管理部门,而只是在相应的房地产行政主管部门(就北京市而言,08年之前在各区建委小区办、之后在所在地街道办物业科)进行“备案”。但这种备案也仅仅是对业委会选举过程的合法性认定,而根本不管其具体的行为;即除了业主大会,业委会也就没有别的“上级”。而业主大会的召开和决议的产生都十分困难,从而导致对业委会违法行为的纠正和对其后果的救济很难真正实现。由此,也就造成一些小区业委会最终不慎走向了违法犯罪的道路,如北京市朗琴园业委会主任朱学军曾因挪用公款被判入狱。

三、运作机制

产生方式。业主委员会是由小区业主自愿选择、并经依法选举而产生。根据建设部《业主大会和业主委员会指导规则》(建房[2009]274号),首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数,其中业主代表人数不低于筹备组总人数的一半,筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。业主委员会委员候选人由业主推荐或者自荐。选举采取海选形式,按照业主产权面积计算相应的投票权数,并根据最后投票权数排序确定入选业主委员会委员名单。业主委员会一般由5至11人单数组成,业委会主任则由委员内部民主推选产生。业主委员会委员实行任期制,每届任期不超过5年,可连选连任。

工作内容。按照《物业管理条例》和《物权法》等相关规定,业主委员会主要从事的工作内容和事项有:执行业主大会的决定和决议;召集业主大会会议,报告物业管理实施情况;与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同;及时了解业主、物业使用人的意见和建议,监督和协助物业服务企业履行物业服务合同;监督管理规约的实施;督促业主交纳物业服务费及其他相关费用;组织和监督专项维修资金的筹集和使用;调解业主之间因物业使用、维护和管理产生的纠纷;业主大会赋予的其他职责。同时,业主委员会应当向业主公布下列情况和资料:管理规约、业主大会议事规则;业主大会和业主委员会的决定;物业服务合同;专项维修资金的筹集、使用情况;物业共有部分的使用和收益情况;占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车车位的处分情况;业主大会和业主委员会工作经费的收支情况;其他应当向业主公开的情况和资料。

工作机制。业主委员会代表全体业主处理事关小区公共利益和公共事务的各项工作,其基本原则是根据业主大会决议和授权开展工作,其基本依据是小区制定的《业主大会议事规则》和《管理规约》。其中,值得注意的是,凡《物权法》和《物业管理条例》条例中明确列出的重大公共事项必须经由业主大会决议事先授权方可执行和实施;而一般性的日常工作事项则可由业主委员会采取委员合议制的形式来直接决策执行。鉴于现行业主大会—业主委员会的两层架构运作效率较低、成本较高,一些小区在现有法律框架内积极探索实践创造出业主代表大会、业主监事会等与之配套的制度机构,从而较为有效地改善和提高了业主委员会的工作效果,比如北京市上地西里小区等。

经费来源。业主委员会的活动经费以及业主委员会委员津贴和执行秘书薪酬在《物业管理条例》和《物权法》中并没有明确涉及到,建设部及各省市相关条例、办法和规则也只做出一般性原则规定,其基本要求是由业主大会决定,并由全体业主承担;同时,不得向物业服务企业或其他管理人摊派。经费来源可以采取全体业主分摊、物业共用部分经营所得收益、业主自愿捐赠等方式筹集。目前北京小区中业主大会和业委会的经费,大都采取的是全体业主分摊或从经营物业共用部分收益中提取这两种方式。业主大会、业主委员会等工作经费归全体业主共有,并要进行年度审计。经费收支账目要每月在小区内公布一次,接受业主大会、业主的监督。

四、发展趋势

目前,我国对业主委员会的建设与发展情况并没有权威的统计数据和信息,因而对全国情况也无从具体把握。根据媒体报道和披露的情况来看,由于业委会成立难、备案难、运作难、规范难等一系列难题,业主委员会总体上处于一个成长艰难、发展缓慢、亟待提高的阶段。透过这十来年的发展历程可以发现,大致有四个较为明显的趋势:

法制化程度不断增强。作为一种崭新的组织制度,业主委员会的产生和发展经历了一个较为长期的探索和实践,并实现了从最初的“先行先试”到逐渐的“有规可依”再到“法律法规的不断完善”的重大转变。1991年万科物业率先从香港引入“业主管理委员会”模式,后在实践过程中受到多方借鉴并为各地逐渐采纳,形成了初具雏形的“物业管理委员会”模式,在此阶段各省市也相继出台了一些相关规定,但直到2003年才正式颁布我国第一部物业管理领域的专门法规,即《物业管理条例》,随后又经过四年的酝酿和准备,最终在2007年颁布了《物权法》这一基本大法来确认“业主的建筑物区分所有权”。通过这一系列法律法规的颁布和实施,业主委员会的建设与发展逐步被纳入到一个法制化的轨道之中,并进而为其持续、稳步、健康发展奠定了坚实基础。

规范化程度不断提高。作为住房商品化改革催生的一种新生事物,业主委员会的成长和发展经历了一个逐步规范化的过程。在早期试验阶段,人们既无前人经验可以借鉴,也没有现成法律法规可以依凭,主要是依靠自身的摸索实践来进行。这个过程中难免会出现这样那样的诸多不规范,甚至不合法的行为。而随着早先一批人(其中的大多数至今仍活跃在第一线)的探索,以及国家相关法律法规的相继出台,业主中的先知先觉者和精英骨干分子,认真学习研究相关法律法规,积极与政府相关主管部门咨询与沟通,从而使得业主委员会在筹备成立、换届选举、日常工作、维护业主权益方面日益严格和规范,并且在业委会的自身制度建设上有了实质性的完善与提升。可以发现,很多小区在会议制度、财务制度、印章制度、档案制度、信息公开制度等方面均有规有矩,形成了一套相对较为成熟的制度管理体系。

多样化趋势日益突出。作为新建商品房小区的治理主体之一,业主委员会在治理实践中逐渐发展和创新出多种不同的组织制度和治理模式。为有效解决现行法律规定的业主大会—业委会两层运作架构的成本、效率和代表性问题,一些小区逐渐探索出“业主代表大会”的组织机构形式,并围绕这一制度创新在业界展开了长时期的理论争鸣和实践切磋;为有效增强对业主委员会的监督制约,一些小区尝试设立了“业主监事会”机构;为解决大型商品房社区中业主委员会难以有效开展工作的问题,一些小区创造性地提出了“楼宇业委会”的设想,并积极付诸实践。同时,在参与小区的物业管理实践中,业主委员会也根据现有法律法规积极探索创新,如海淀区品阁小区通过业主自己成立“社区物业服务中心”建立了有效的“业主自管”模式,朗琴园则在专业律师的介入和支持下创造性地提出并实践了“信托制物业管理”模式等等。

普及化趋势日益明显。伴随着中国城市化进程的日益加快,商品房将成为未来中国城市社会主要的居住形态和房屋的产权形态,住房也将成为中国城市居民最为主要的私人财产。据国家统计局数据显示,2007年城镇住房中自有产权住房比例已经占到82.2%,大大超过美国的68.1%,香港的54.8%。由此,为实现业主与房地产商、物业公司之间关系的有效协调,业委会的成立与发展将会是必然趋势。从目前来看,业委会在北京、上海、广州、深圳、南京、重庆等大城市已经有了相当比例的成立(除上海一枝独秀在2006年时就达到82%以外,其他城市比例均在20%左右),而且这些城市中还有大量的业委会筹备组处在努力挣扎之中;同时,在青岛、无锡、常州等一些沿海发达中等城市,也已经有了一定比例的成立,具体数据尚不清楚。另外,在北京、广州、上海、深圳、天津、昆明、重庆等城市已经出现了一些跨社区的联合性业委会组织,并产生了较大社会影响,如北京市业主委员会协会申办委员会、广州市业主委员会联合会等。目前,我国尚无全国性业主委员会组织,但民间一直有这方面的强烈呼声。

作者单位:清华大学社会学系

原载《现代物业》2011年第7期。

(责编:陶俊、蔡峻)
 

问诊城市病第112期【历史文化遗产】杭州历史文化遗产保护的理念创新

精彩观点

第111期【城市环境】绿色城市,如何让老百姓的家门口先绿起来?
第110期【城市交通】谈谈杭州做了十多年的“公交优先”
 

观城