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关于供给侧结构性改革与新型城镇化

汪光焘——在“中国城市学年会·2016”的讲话

来源:杭州国际城市学研究中心    2016年12月07日16:40    林玥玥  李明超 收藏  打印  字号  

尊敬的路委员长,尊敬的各位领导、专家、代表:

大家上午好!

首先感谢中国城市学年会组委会和王国平书记诚挚的邀请!刚才聆听了各位精彩的发言,我深受启发。今天我报告的题目是《关于供给侧结构性改革与新型城镇化》,核心问题是厘清供给侧结构性改革与推进新型城镇化的关系。习近平总书记强调,供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平,落实好以人民为中心的发展思想。我认为,推进新型城镇化目标实现是供给侧结构性改变的应有之意,通过供给侧结构性改革指导新型城镇化的发展,以实现新型城镇化的目标。

一、当前新型城镇化要面对的突出问题

通过实施以人为核心的新型城镇化,推进大中小城市和小城镇协调发展,城市在国家经济社会运行中起到日趋重要的决定性作用,日益成为确保和提升国家治理能力的重要平台。我认为,开展新型城镇化的研究,首先需要有对人的系统综合研究作为基础。我统计了体现全国城镇化水平的城镇人口和农村人口分布状况并加以分析后发现,当今国家新型城镇化正面临许多突出问题,主要包括以下五个方面:

一是大量农业转移人口难以融入城市社会,市民化进程滞后。目前农民工已成为我国产业工人的主体,被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务,给经济社会发展带来诸多风险隐患。

二是“土地城镇化”快于“人口城镇化”,建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张,过分追求宽马路、大广场,新城新区、开发区和工业园区占地面积过大,建成区人口密度偏低,该问题所造成的不利影响更为突出。

三是城镇空间分布和规模结构不合理,与资源环境承载能力不匹配。现在已经进入以城市群为主体的发展阶段,城市群之间的差异主要是东西部资源、环境条件的差异:东部资源收缩,中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力尚未完全挖掘。大、中、小城市和小城镇各有发展难处:部分特大城市主城区人口压力偏大,与综合承载能力之间的矛盾加剧; 中小城市集聚产业和人口不足,潜力没有得到充分发挥;小城镇数量多、规模小、服务功能弱,这些都增加了经济社会和生态环境成本。

四是城市管理服务水平不高,“城市病”问题日益突出。城市空间开放和人口过度集聚,除了反映在交通问题、污染问题之外,关键在于城市管理服务水平低下。一些城市空间无序开发、人口过度集聚,重经济发展、轻环境保护,重城市建设、轻管理服务,城市管理运行效率不高,公共服务供给能力不足,外来人口集聚区人居环境较差。

五是自然历史文化遗产保护不力,城乡建设缺乏特色。一些城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协调,城市的自然和文化个性被破坏。一些农村地区大拆大建,导致乡土特色和民俗文化流失;体制机制不健全,阻碍了城镇化健康发展等。

结合以上问题,需要明确能否用供给侧结构性改革的思路来建设、引领我们的规划管理,以及在供给侧改革的“三去、一降、一补”(去产能、去库存、去扛杆、降成本、补短板)条件下如何发展城市。我认为这是当前需要着重思考的问题,也是发展的关键问题。首先就“去产能和补短板结合”这一例子来说,我认为首先应当与城市环境保护和生态改善相结合,全面研究城市群内城市间产业结构调整,因此我们正在研究“僵尸企业”关停并转的人员安置与新增就业人员岗位问题,研究停产转业企业的土地再利用与节约集约土地、完善城市功能提高城市承载能力和改善住房保障条件等。再以“去库存”为例,应当将其作为推进城市群里大中小城市和小城镇协调发展的机遇,着重探讨去库存与二三线城市房地产存在的重大关系,我认为去库存主要指二三线城市、大中小城镇的闲置房地产市场问题,而不是北京等一线城市和限购地区,去库存应着重围绕中心城市产业结构调整,完善中小城市和有条件的小城镇基础设施和公共服务设施,改善中小企业创业环境,鼓励私人投资办企业,尤其是当地外出先富人员返回本地区办企业,创造更多的就业机会。

二、落实新型城镇化规划目标的思考

在“十三五”规划目标的大背景下,针对新型城镇化进城中面临的问题,下面将讲述落实新型城镇化规划目标近期主要任务的三点思考。

一是以供给侧结构性改革要求审视城市定位。城市的定位是城市发展和竞争战略的核心,关键要将资源和生态环境相协调放在突出的位置。中国已进入以城市群为主要形态的城镇化快速发展阶段。新型城镇化的核心是“人到城里去”,无论是大城市、中城市、小城市,都要努力实现城市有序建设、适度开发、高效运行,打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,这是中央对城市今后发展总体格局的描绘。然而现实是国家正面临水资源短缺、能源供应短缺和生态破坏等问题,需要研究它们之间的相互关系,通过以供给侧结构性改革审视所在城市的定位,研究城市所处区位和在城市群里的发展定位和特点,对批准的城市性质和功能定位进行反思和检讨,对照中央要求总结近些年来城市发展经验和不足,提出去库存、补短板的重点和项目,推进城市可持续发展。

二是研讨劳动力流动走向。以人为核心的城镇化,分析人力资源和劳动力市场是关键内容。分析近年来农村劳动力素质变化状况和流动的趋势,研究去产能对现有劳动力流动的影响;补以提高公民素质教育,特别是年轻人素质培养和农村富裕劳动力就业技能培训教育的短板。

三是研究改善城市用地结构。供给侧结构改革是推进集约节约用地的机遇。要实现人口流动,就要调整产业结构去产能,因此要对用地结构有准确的分析定位,合理利用土地。讨论关闭企业土地的利用和城市已规划尚未开发使用土地的利用,以完善城市总体功能为目的,以补自身区域产业和民生短板,确定土地再开发的用途,储备或者转让土地,发展新型产业。在此期间,要补医疗卫生事业等公共服务的短板。坚持租售并举,降低房价,去住房的库存,创造良好社会氛围,结合户籍制度改革,让农民在这些地方“有活干、能住下”,实现安居乐业。

三、当前城乡规划工作的重点建议

当前我国的城乡规划工作,要贯彻中央城镇化工作会议和中央城市工作会议精神,指导城市规划部门,按照当地政府要求,就供给侧结构性改革内涵,围绕以人为核心的新型城镇化目标,立足于扩大就业和改善民生的目的,履职尽责。

第一,认真学习中央供给侧结构性改革的精神,推动城乡规划工作改革。这包括把保护自然生态系统放在突出位置,加入生态理念,创造中国特色的城市文化理论,同时,要按照“三去一降一补”要求,结合城市生态保护和修复,研究人口、生态的问题。当前,对城市生态系统问题的认识需要统一思想,这些问题已经深入到城市生活的每一个环节,对此我的建议是围绕城市生态系统,对当前城市问题进行全面反思。城市生态系统是由人工干扰自然生态系统形成,按人类意愿创建的一种典型的人工生态系统,其主要特征是以人为核心,对外部的强烈依赖性,包括密集的人流、物流、能流、信息流、资金流等。

第二,认真学习贯彻生态文明建设的理念,研究改进城市规划编制工作。要从城市规划、城市环境污染、城市环境治理和城市管理几方面,重新研究城市发展和城市修复的基本关系。城市规划不等于空间利用,所以城市规划不仅是空间问题,更多的是要研究在规划时如何保护自然生态系统。当前,城市环境污染犹如欠债,需要系统谋划,加以解决。在治理过程中,若五大进水口都达标排放,我们无法简单站在生态角度上判定是否已经完成了治理,也无法断言达标排放就意味着成功保护环境。因此需要重新建立生态理念,以达到保护的目的。针对城市环境治理,最重要的是研究自然修复能力。城市管理是基于公众、社会与政府对本区域或者相邻区域自然生态带来不良倾向和变化趋势的认识,通过法律、经济、技术和必要的行政措施,规范法人和自然人对自然生态的干扰行为,北京、南京等城市都利用遥感技术进行了关于污染物等指标的检测。要持有区域整体发展的理念,也要有自然净化的概念。水动力是恢复水的自然调解能力的重要因素,需要从理论上要加以解释和解决。另外,土地性质的变更是人们干扰自然的结果,水生态是城市生态系统中遭破坏最严重的,还有大气污染、温室效应这些世界性的共同问题。我认为大气污染与能源利用是一对矛盾,单一研究是无效的,必须共同研究。此外,还需注意热岛效应、城市空气环绕对城市的影响。

第三,研究近期城市建设方案。以整合新区、新城与建成区关系为重点,推进布局优化和空间效率提升。梳理已批准或正在编制的城市总体规划,按照供给侧结构性改革对产业布局调整,调整相应功能布局,确定优先建设的城市基础设施建设项目安排,引导先富裕起来人员投资创新办企业,促进农民就地就业,实现就地城镇化。

第四,就房地产业健康发展提出近期规划调整。以安居乐业的人群住房需求供应为重点,积极参与地方政府关于农民进城落户的政策措施制定,目标是结合去库存的要求补齐短板,让农村富裕劳动力在适宜自身条件的城市进城就业定居。房地产业健康发展,应着重探讨二三线城市的去库存。

第五,重视新农村建设,保护小镇特色。新农村建设一定要走符合农村建设的路子,农村要留得住绿水青山、记得住乡愁,打造和谐宜居的美丽环境,传承记忆中的文化。特色小镇是适应和引领经济新常态,推动政府与市场互动、激发创新创业活力的重要平台。新农村建设要着重改善农村人居环境,要支持特色小镇的培育,加快推进新型城镇化建设。

总之,我们要充分认识到当前城乡规划工作改革的迫切性问题,抓住国家积极推动各项改革尤其是供给侧结构性改革的历史契机,破除制度障碍和制约,加快推进机制创新,实现城镇化的健康可持续发展。

谢谢大家!

(国家住房和城乡建设部原部长,第十一届全国人大环境与资源保护委员会主任委员,国际欧亚科学院(北京)秘书长——汪光焘)

(2016年12月2日 根据录音整理 未经本人审阅)

 

(责编:张朵、蔡峻)
 

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