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陈越峰:城市空间利益的正当分配

    2016年06月13日11:23    收藏  打印  字号  

一、从相邻关系到空间利益分配

改革开放以来,特别是国有土地使用权出让制度在宪法层面确立以来,土地利用和建设活动日益活跃。全面的经济建设和地方政府招商引资竞争,先激发了工业用地的大规模出让开发,[1]其后,城镇住房制度改革与住房商品化,又催生了巨量的住房购买和投资需求。[2]分税制在1994年的确立,使地方政府的税收收入锐减,在支出结构基本不变的情况下,地方政府、特别是城市政府积极开拓新的“财源”,主导了大规模的商业居住用地出让。[3]此后,以“土地城镇化”为首要特征的城市化进程高速发展。[4]城市不断“蔓延”,城市区划和城市规划区不断扩张。

与此同时,宪法、土地管理法、物权法的制定或修改,使城市土地上的多元权益结构形成。在政府出让国有土地使用权之后,基于土地使用权和房屋所有权的私有权益大量出现。[5]在大量既有权益存在的背景下,新的土地开发行为可能触发日照、通风、噪音、振动等相邻关系问题,利益冲突无法回避,而其背后的实质则是城市空间利益正当分配的问题。实践中,既有工业用地迫近文教居住用地,大学等机构不堪其扰,或者地铁噪音、振动使邻近居民难以忍受,也有居住用地“静悄悄”包围厂区,工厂被迫搬迁,甚至有墓地围村、墓地在闹市区赫然扩建等极端情形。而更为常见甚至成为常态的,则是商品房所有者对于相邻开发的争议,由此不断形成争议并引发诉讼。[6]在因重大项目选址引发的群体性事件中,特定项目的相邻关系人或所在区域的公众,对城市空间“配置什么”、“如何配置”、“谁来配置”都提出了质疑。只要人类仍然生活于城市,就必须积极探求有效的城市空间利益分配机制和形成城市空间的有效路径。

在农业社会和工业文明兴起的早期,这类争议主要在所有权和相邻关系的框架中经由民事诉讼加以调整。我国民法通则第83条规定了相邻关系一般原则条款。在物权法第二编以专章规定“相邻关系”,其第84条规定了原则,第89条则规定:“建造建筑物,不得违反国家有关工程建设标准,妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”但是,与所有权绝对的理念和制度相对,相邻关系是一种弱约束,而且是一种着眼于妨害消除的消极调整机制,无法提前和主动介入城市空间物质形态的塑造和利益调整,结果可能带来土地开发利用行为的恣意。为此,我国1991年城市规划法建立了规划许可制度,例如其第32条规定:“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。”如此,私法上的相邻关系调整,逐渐让位于公法上的空间配置。

目前,国内学者的研究已经开始关注高速城市化带来的社会结构的变迁,肯定财产权需要承受相对更重的社会义务,从权利限制或形成的角度探讨其内涵的新构成。这一视角的研究对于厘清私权利与公共限制的关系、明确公共限制的合法性边界,有着重要意义。[7]但是,对国家为了提前预防建设行为的恣意而设置的城市规划行政,特别是它的空间形成功能,还有待加以研究。城市规划行政不是一种消极的权利限制和秩序维护行政,而是致力于积极秩序形成的行政,它型塑了公共限制的形成过程和内在构成。

作为秩序和空间积极形成的行政,城市规划行政是秩序消极防御基础上的行政法所未涉及的问题,也不是给付行政的研究对象。[8]本文将探究在这种行政的主导下,城市空间利益到底是如何被分配的?空间分配规则的具体构成及其形成过程如何?行政的正当性如何被证成?在揭示我国城市空间秩序形成的制度架构的基础上,本文将呈现城市化对法律和法学内在结构变革提出的挑战,进而提出法律和法学上的回应性方案。

二、规划许可侵犯相邻权益案件的裁判逻辑

主要市场经济和法治国家,无论是基于财产权保护,还是公共安全、公共卫生和公共福祉,都承认土地开发和建设行为不能完全在市场机制驱使下自由进行,城市空间资源的配置不能完全由市场机制主导。无论采取何种具体制度,都承认对其进行消极限制甚至积极限制的必要性。[9]在这种行政的作用下,已经不存在私主体的完全自主决定和市场机制的彻底运作,甚至连相邻关系争议本身也无法通过民事诉讼适用民法规则即能够加以有效调整。[10]

在城市化进程和城市型社会结构中,民法相邻关系和民事诉讼制度已经很难处理城市建设的秩序和利益分配问题。特别是,建设行为往往不再仅仅是行使所有权的结果,行政以许可的方式提前介入其中。建设行为需要经过许可,在许可程序中审查建设是否符合法定要件,一旦新开发者获得规划行政许可,相邻关系方面的影响就转化为行政许可决定对第三人的影响,[11]私法上的相邻关系问题就转化为公法上的行政许可第三人效力问题。在我国的实定法上,相邻关系人作为行政许可的利害关系人提起行政诉讼是其法定权利。[12]本文将以规划许可侵犯相邻权益案的审判为切入点,选取《最高人民法院公报》刊载的典型案例和下级法院判决为样本,解析法律规范所保护的第三人权益被如何处置,进而探究城市空间利益的分配规则及其依据。

在规划行政许可诉讼案件中,行政相对人起诉规划行政许可侵犯其合法权益案件是其中的一种重要类型,相邻关系人(作为规划行政许可的利害关系人)起诉规划行政许可侵犯其相邻权益的案件则构成了另一种重要的类型。“念泗三村28幢居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”,[13]是最高人民法院迄今发布的关于规划许可侵犯相邻权益争议的唯一案例,该案判决可以作为最高人民法院相关司法态度的表达。其时,建设工程规划许可制度由城市规划法第32条设定,行政许可法尚未颁布实施。以下对这一典型案例进行评析,从中归纳其裁判规范。

该案的要件事实为:(1)行政主体向相对人作出规划许可;(2)规划许可符合技术标准或没有必须遵循的技术标准;(3)规划许可以日照时间缩短、建筑间距缩小等形式事实上分配了空间利益。笔者在对该案详细评析后归纳其判决要旨为:规划许可在导致利害关系人事实上日照利益的缩减后,如果仍然达到建筑管理技术规范的最低标准,并不构成对于利害关系人相邻权益的侵犯;利害关系人事实上的日照利益在行政机关负有公法义务——建筑管理技术规范的强制性最低标准——的范围内方得到保护;由此,形成了“规划许可合规即合法,从而不侵权”的裁判规范。[14]

在行政相对人起诉规划行政许可的案件中,法院审查的重点是规划行政许可是否合法。本案判决是对涉及第三人利益的规划行政许可的审查。因此,从行政诉讼中审理与诉讼请求的对应性来考察,法院审查的重点不在于规划行政许可对于行政相对人而言是否合法,而在于规划行政许可建设的建筑是否对相邻权益进行了缩减,以及这种造成缩减的许可是否合法。但是,在本案一审和二审判决中,法院以技术标准为依据进行了规划许可行为的合法性审查,其论证逻辑是:缩短原日照时间但仍符合技术标准的最低要求,因而合法,即“合规即合法”。

城市空间利益在技术标准设定的最低间距标准之上的部分,法院一概将其作为规划行政许可可以处分的利益。规划技术标准限定了空间权利义务关系,在其范围之外的利益不被认为是利害关系人的权利,因此公权力对于利害关系人这一利益的缩减不涉及利害关系人的权利。相邻关系人就尚未被权利化的技术标准之上的空间利益的主张,没有得到支持。法院判决似乎承认了相邻关系人对邻人在技术标准之内的建设行为负有忍受义务。

本案判决根据城市规划法第32条的规定作出。该条规定,规划行政许可应根据城市规划提出的规划设计要求作出。因此,即使暂不考虑做出规划行政许可行为所形成的行政机关、相对人与利害关系人的多重关系,法院审查规划许可是否合法时也应当以“城市规划提出的规划技术要求”为依据。关于城市规划和规划技术标准的关系,城市规划法未予以明确,而《城市规划编制办法》(1991)第6条规定,“编制城市规划应当……符合有关标准和技术规范”。[15]这就从规范层面确立了一个关系链:城市规划根据规划技术标准和规范编制,而规划行政许可根据城市规划提出的规划技术要求作出。很显然,本案判决中城市规划被虚置或省略了。这就将一个主观权利保护诉求处理成了客观合法性监督,一系列需要论证的法律环节也被省略,即使实际上进行了考虑,也没有被纳入论证结构。复杂的法律关系和多元利益诉求被简单化处理,没有打开实质性权衡的法律通道。

尽管典型案例反映了最高裁判机关的法律意见,笔者此前的研究也证实了这一典型案例对下级法院同类案件判决的影响,[16]为了更为全面地呈现司法的态度,还是需要关注普通的一审、二审判决。由于我国没有完整的官方判决和案例汇编,也没有条件进行科学抽样,本文主要利用案例数据库进行判决搜集,辅之以其他网络公开渠道可以获得的裁判文书。这当然存在随机性,这些裁判文书是否能够反映普通的一审、二审案件的裁判全貌,也存有疑问,但它们毕竟还是能够在一定程度上呈现关于这类案件的一般裁判状况。

笔者在此前的研究中曾经对规划行政许可侵犯相邻权益争议案件进行过系统搜集和整理,本文写作时进行了更新搜索。在此,不再对其进行列表,而是在对裁判规范整理归纳之后,选出标志性案例,作出如下归类描述。其中,上海市的法院作出并公布的此类案例最多,这在某种程度上使上海成为了一个地区样本。

在样本判决中,规划许可侵犯相邻权益案件的裁判规范有一个形成和发展过程。笔者查询到的最早案例是“徐祖芳不服南通市国土规划局建设许可证案”,[17]该案判决采用了“规划行政许可遵守了技术规范则不侵权,不侵权即合法”的裁判思路。此后,直到前述公报案例发布,比较常见的是“有影响但不违法”的裁判规范,即如果规划行政许可对邻人利益有所克减,那么该许可对相邻关系有影响,但是当影响在“城市规划提出的规划设计要求”范围之内时,该规划行政许可合法。在“周杏妹等诉上海市城市规划管理局规划许可案”中,二审判决认为:“根据《上海市城市规划管理技术规定》第29条规定,应保证受遮挡的居住建筑的居室冬至日满窗日照时间不少于连续1小时……系争病房大楼的建造,未影响其北侧居室的冬至日满窗日照一小时。”[18]在“来可伟等诉上海市城市规划管理局规划许可案”中,二审判决认为,“被上诉人核准第三人建造的三幢楼,对已建的1#、2#楼产生影响是显然的……新建房屋符合日照的规划技术要求……被上诉人据此认定2#楼与5#楼的间距符合规划技术规定并无不当”。[19]

如上文所述,公报案例确立了“合规即合法,合法即不侵权”的裁判规范。其后,下级法院判决则采用更为简洁的“遵守技术规范即合法”的裁判规范,即当相邻关系人以规划许可侵犯其相邻权益提起诉讼时,如果规划行政许可符合技术规定——“城市规划提出的规划设计要求”的要求,则该规划许可行为合法。在“杨敏等诉上海市城市规划管理局规划许可案”中,二审判决认为:“许可……符合《技术规定》第24条的要求……被上诉人作出被诉建设工程规划许可,符合法律规定。”[20]在“肖兰等诉上海市普陀区城市规划管理局规划许可案”中,二审判决认为:“其核定的建筑高度、建筑间距等各项规划技术指标均符合《技术规定》的要求……故该规划许可行为合法。”[21]在“王守全等诉上海市宝山区规划管理局规划许可案”中,二审判决认为:“被上诉人作出许可核定的建筑间距等各项规划技术指标均符合《技术规定》的要求。上诉人认为被诉行政行为严重影响了其合法权益的主张,无事实证据。”[22]在“冯慈男等诉上海市杨浦区城市规划管理局规划许可案”中,二审判决认为:“关于建筑间距问题……经日照分析,被诉许可行为许可建造的建筑对上诉人等相邻建筑的日照影响满足《技术规定》的要求,被上诉人核定的其他规划技术指标也符合《技术规定》的规定。”[23]

如果忽略其中的细微差别,那么在上述样本判决中,相邻关系人的诉讼请求被转化为了许可的合法性审查。法院同样跳过城市规划,以技术规定作为“城市规划提出的技术要求”,直接审查许可的合法性。这与相对人对规划许可提起诉讼的合法性审查结构没有任何差别。与公报案例一样,相邻关系人的主观权利保护诉求被处理成了行政许可的客观合法性监督,技术标准成为空间利益分配的依据,决定了多元利益各方的权利义务。最近三年来的判决显示,“合规即合法”的裁判规范已经基本定型,几乎没有任何变化。[24]

几乎所有的判决都没有对上述选择进行说理。但是,这不意味着法官只是在机械地适用法条,甚至简化论证过程以减少麻烦。实际上,在判决及其论证背后,有着法官对城市空间利益分配的政策性选择和利益衡量逻辑。在笔者搜集范围内,“来可伟等诉上海市城市规划管理局规划许可案”的判决,进行了相对深入的说理。法官承认,系争规划行政许可批准建造的楼房对相邻关系人楼房产生的影响是显然的,“但由于土地资源的稀缺性,上海城区的住宅建设必然以选择建造楼房为主,住宅也不可避免地较为密集,由此新建的楼房也就必然会对已建房屋的通风、采光等产生一定的影响。国家不能、也不会因这种影响的存在而不发展,或减缓发展城市建设,所以才制定城市规划的法律、法规,并制定有关规划技术规定,从而既允许这种影响的存在,以保证城市建设不断发展,同时又设定了影响的程度,也就是技术规范的要求,以维护原权利人的利益”。[25]在该案法官看来,许可建设的新开发项目对相邻关系人日照等利益事实上的缩减,显然是一种不利的影响,但只要这种影响仍在规划法规规定的范围之内,规划行政许可就不违法。法官以城市化和城市形态作为确定裁判规范的社会基础,将规划法规作为利益平衡规范看待,并以其为基准进行裁判。从中可以看出,法官基于城市发展实践提出的裁判思路,蕴含了现代法的精神。殊为可惜的是,这样的论证和说理没有发展下去,学界也没有充分关注。随着其后判决论证和说理越发简约,如此复杂的法律问题及其背后的法学命题逐渐被忽视了。然而,城市化程度在不断提升,城市土地和房屋上权益也在不断增值,权利人对生活品质和财产价值的关注程度也前所未有地加强。这样的论证显然没有能够提供基于利益的实质性权衡机制。

三、行政行为第三人效力制度的扩张和延伸

我国法院判决将一个主观权利保护诉求处理成了客观合法性监督。这种将复杂法律关系和多元利益“化繁为简”的处理方式,似乎未能使利害关系人行政诉讼充分有效地发挥出行政行为第三人效力制度的效能。

对于某人的权利是否由于行政行为违法而受到侵害的问题,解答的困难基本出现在行政行为发生第三人效力的情形中。例如前述规划行政许可,实际上并非是给其相对人而是给第三人造成不利,这就出现了相关第三人与有争议决定的关系问题。对于相关第三人的权利侵害问题,需要考虑遭到第三人反对的决定可能违反了保护第三人的规范,这就需要考虑规范的保护目的问题,它讨论的是对相关第三人的法律保护的可能性。当一项行为的违法性系因违反规范而出现,并且这种规范至少被规定为也要保护第三人时,第三人才能认为由于此项违法的行政行为而使其权利受到侵害。[26]

在行政法学理论上,现代社会的复杂形态使得行政行为常常不只是对其相对人产生影响,即使是授益性的决定,也可能对第三人的利益产生影响。此时,需要考虑相关法律规范的保护目的,权衡涉及第三人权利的类型和重要性,从其受影响程度是否严重、是否承受特别牺牲等角度展开利益衡量。行政行为第三人效力的制度安排及理论回应,对于处理城市空间利益分配问题有着积极作用。尽管上文分析显示,对相邻关系人作为行政行为的利害关系人提供行政诉讼的救济渠道,其实质性意义并不显著,但是这毕竟开启了制度通道。制度和理论上的进一步讨论,开始围绕着受规范保护的第三人的范围而展开,在行政诉讼方面,原告资格扩张的可能性和范围受到关注。[27]这对于我国城市空间利益分配的讨论也有意义,因为这将涉及对“谁的空间”问题的回答。

在德国法上,德国联邦行政法院把基于基本法第14条对相邻权人的反对请求权的前提条件具体化:(1)第三人的地产必须由于这项已经批准的、第三人反对的计划而发生“地产周围环境的持续性改变”;(2)对第三人地产所产生的影响必须是严重的,其中影响后果体现为地产价值的减少;(3)影响不仅是严重的,而且必须是无法承受的。此外,还应区分究竟是处于财产权的社会义务范围内的侵害,还是被当作已具有剥夺财产强度的侵害。[28]

在日本法上,最高法院在新泻空港诉讼判决中对航空噪音的审查,承认了空港周边居民的原告适格,进而确立了原告适格的“法律上所保护的利益说”。其解释基准为:(1)具体利益不能被公益所吸收;(2)法律也保护这一具体利益;(3)在具有共同目的的法规范体系中确定,而不仅限于根据法条。在判断保护利益时,采用在收集大量信息的基础上作出判断的方法。[29]其后,在著名的城市规划许可案件——“小田急”案中,日本最高法院指出,根据受害(噪音、振动等生活环境的公害)的内容、性质、程度(离建设工程的远近、受害的反复性、显著性等),铁道建设项目周围居民的利益是具体的利益,并不被消解在一般公益中,是应受保护的个别的利益,从而得出结论:在城市规划建设工程用地周围(关系地域)居住的居民中,由于该工程而直接遭受噪音、振动等健康和生活环境上显著受害的人,具有撤销该建设工程规划许可的原告资格。[30]这就表明,基于房地产所有权的第三人原告资格,通常由财产价值降低的程度来加以判断和决定。在城市化进程和城市型社会结构中,生活环境受到侵害的程度以及人们对于这些侵害的关切程度都在不断提升,因此,建设项目周边居民的健康和生活环境利益,不能被公共利益所消解,也得以支撑原告资格的扩张。

尽管第三人效力制度和理论缓解了存在于行政主体与行政相对人之间的行政决定的封闭性,使第三人权利保障问题进入行政诉讼审查范围,但从上文对我国典型案例和样本判决的解析来看,其具有明显的滞后性和有限性,基本不涉及城市空间利益分配规则的形成部分。首先,行政诉讼只能在城市规划许可作出后,才能对第三人由此提起的诉讼进行审查,即只在争议实质形成、案件成熟的情况下方才介入审查。这种末端审查,在城市规划“木已成舟”的情况下进行,实际上只能对那些明显违反城市规划作出许可的行为进行监督和事后纠正。其次,在进入审查之后,行政诉讼往往对城市规划行政许可的专业性判断高度尊重,因此往往只进行形式合法性判断,通常不去审查行政机关是否进行了利益权衡。最后,即使法院审查行政机关是否进行了利益权衡,往往也只进行程序审查,即尊重行政机关在政策形成方面的优越地位。实际上,在我国行政判决中,这样的程序审查也极其宽松,甚至并不展开,更不会审查是否按照程序设置的目的充分听取了利害关系人的意见。[31]

在我国,制度上的变化,首先使行政行为第三人效力从行政诉讼的司法过程往前传导到行政过程中。2003年8月27日通过的行政许可法第36条规定:行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人;申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩;行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。该法第47条则规定:行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的,行政机关应当在20日内组织听证。建设部2004年6月30日发布的《建设行政许可听证工作规定》第4条,申述了行政许可法第47条的规定,第6条进一步规定:“主管机关对第4条规定的事项组织听证的,应当公布确定利害关系人的原则。拟听证的许可事项涉及利害关系人较多的,可由利害关系人推举或通过抽签等方式确定参加听证的代表。”在此之后,确实有行政机关因未告知利害关系人听证权利而承担败诉后果。例如,在“周安民诉常州市规划局规划许可争议案”中,法院判决:“未告知原告(许可利害关系人)听证权利,该规划许可行为程序欠缺。但由于许可内容已完成,其不具有可撤销的内容,因此确认其违法。”[32]

但是,在样本判决中,挑战许可程序的诉讼请求并不多。从笔者在上海调研了解的情况来看,问题的关键倒不在于一些行政机关采用非常狭窄的利害关系人的确定原则,因为再如何收缩,也无法将相邻楼栋的居民排除出利害关系人范围。实际上,法律、法规和规章关于告知利害关系人听证权利的规定,行政机关往往也都能执行并做到这些要求。真正的关键点是:行政机关在满足“城市规划提出的技术要求”基础上,有对相关各方利益进行权衡并说明理由的义务,尽管这是听证的题中应有之义,但法律规范并没有明确规定。因此,行政机关即使举行行政许可听证,也听取了利害关系人意见,但是只要许可符合“城市规划提出的技术要求”,行政机关就认为已经满足了依法行政的要求。如果许可听证的规定作如此理解,那么它其实就成了解释说明,因为技术规定以及由此形成的空间形态是确定的或者可计算的,利害关系人是否参与没有任何实体意义。这种实体调整的实质性缺位,可能反向导致利害关系人对于程序参与的兴趣和动力减弱。

其实,行政行为的第三人效力制度和理论,要求行政机关在做出这类行政行为时,要对公共利益和多元利益予以全面、公正权衡,这就允许行政机关出于有利于他人利益的考虑缩减某些利益。但是这种缩减必须是适度的,只在社会义务的范围内被缩减,并不是越过征收的界限,且必须以综合的方式来考虑,其目的也应在于服务于公共福祉。[33]在德国法上,只有行政许可没有违反法律规定,充分考虑第三人(邻人)利益,且在保证第三人(邻人)充分行使其公法相邻权(参与权、听证权)基础上制作,才可以接受行政许可的优先效力,第三人(邻人)应通过提起行政复议和行政诉讼获得救济,否则,行政许可等行政行为不发生排除或限制私法相邻权的效力。[34]

行政程序的开放,除了上述利害关系人听证权利确立之外,还包括行政许可审查内容的公开。城乡规划法第40条第2款规定:“申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”建设工程设计方案是建设工程规划许可的审查内容,行政机关也在建立相关的公开制度。例如,2013年3月1日施行的《上海市建设工程设计方案规划公示规定》第2条规定,新建、改建、扩建建设工程与现有居住建筑相邻,或拟建工程冬至日日照阴影范围内有居住建筑,对相邻居住环境可能产生影响的,规划土地管理部门在批准方案前,应当按照本规定进行方案规划公示、听取公众意见。在其第7条规定中,方案规划应公示内容包括公告和总平面图两部分。其中,总平面图中应标注以下内容:(1)用地面积、建筑面积、容积率等规划设计指标;(2)各单体建筑的主要高度、层数,建筑物退界、与界外相邻建筑的间距;(3)项目总体布局中涉及的停车场(库)、绿化用地、交通出入口、公共厕所、运动场地、垃圾房、泵房、变电房和调压站等公共建筑、市政配套设施等。其第9条则规定,方案规划公示后再行调整修改,并涉及基地总平面布局调整、绿地减少、公共设施调整、建筑高度增加、建筑体量增大,与界外建筑间距缩小、临近现有居民住宅一侧增设地下车库出入口、地面停车、垃圾收集房、煤气调压站、变配电站、体育活动场地等可能增加周边环境影响的,应当按照该规定再行调整方案的规划公示,并在公告中简要说明调整的主要内容。

但是,从其第10条规定可以看出,规划土地管理部门收集公众意见的方式,是书面问卷、信函、电子信箱等单向方式,而第11条规定的对反馈意见的处理方式则进一步说明,实质性的权衡和回应机制仍没有建立。第11条要求规划土地管理部门应当对公示反馈的公众意见或建议整理归纳,并分类处理:(1)符合法律法规规定和强制性标准要求的,予以采纳;(2)有利于改进设计方案的合理化意见或建议,予以充分考虑;(3)无法采纳或难予采纳的,规划土地管理部门应当向该意见反馈者书面告知说明,或采用听证会、现场公告等方式予以告知。从中可以看出,只有以法律规定和强制性标准为依据的主张,才有机会得到承认。行政机关似乎还是比较习惯于单向向下推行政策的姿态,其第13条强调矛盾化解,对于方案规划公示过程中引起较大争议的,要求应当做好宣传解释工作。

上述扩大公开和参与的制度,其实效还是取决于行政机关是否有自我拘束的真实意愿。更重要的是,无论是利害关系人行政诉讼制度,还是行政行为的第三人效力制度从司法过程延伸到了行政过程,都未能有效缩减城市空间利益分配上的“正当性赤字”,这就提出了城市规划的正当程序建设,特别是公众参与程序制度的建设问题。在公共利益模式中,政府是值得信任的公共利益的代言人,也是多元利益的可靠裁决者,由其编制确定的城市规划很可能呈现公共利益和平衡多元利益。[35]但是,当政府作为国有土地使用权出让者,从而成为城市开发的主导者和利益相关方时,它可能受到更直接、更具体、更能量化的利益驱使,而不再是中立的追求公共利益的主体。城市规划的正当性基础发生了变化,其公共性也将受到挑战,这就催生了在城市规划行政主体和程序方面的制度变革。

四、作为利益分配机制的城市规划和技术标准

前述典型案例和样本判决,基本上没有涉及城市规划合法性的问题。即使当事人提出挑战,也很难得到法院的支持,法院甚至并不受理。在“严某某、蒋某某诉上海市规划和国土资源管理局规划许可”案中,二审判决认为,“本案中,被上诉人收到原审第三人的申请后,审核了原审第三人提交的立项、用地、环保、卫生、交通等批准文件。在材料齐全的情况下,依据该地块的控制性详细规划,在法定期限内做出被诉建设工程规划许可,程序合法。系争地块的控制性详细规划经依法批准,由被上诉人核定进行局部调整,并无明显违法之处,被上诉人据此做出被诉建设工程规划许可,并无不当。上诉人就该控制性详细规划的内容及调整程序所提出的异议,不属于本案的审查范围”。[36]在个别案例中,法院还表述了控制性详细规划技术指标不受审查的意见。

实际上,在指导性案例5号中,最高人民法院在裁判要点3中指出,“地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的,人民法院在行政审判中不予适用”。这就意味着对具有参照效力的规章,法院在适用时还将对其是否与上位法相抵触进行审查,在其与上位法相抵触时不予适用。包括控制性详细规划在内的各类城市规划,不是法规范,从其法定效力的角度而言,似乎还没有地方政府规章的效力明确。但是,法院并不对控制性详细规划的合法性进行审查,而城乡规划法第40条第2款规定,“申请办理建设工程规划许可证……符合控制性详细规划和规划条件的……核发建设工程规划许可证”,因此,城市规划如何形成又成为制度安排的关键点。

制度方面的发展,首先从程序方面展开。在城乡规划法律、法规和规章中,有着大量的关于城乡规划草案公开、专家与公众参与、[37]听取利害关系人意见、[38]部门与专家参加的审查会程序。[39]其次,从规划的内容着手,对于影响权利义务的规划条件,要求作为强制性内容。[40]最后,从规划的决定主体着手,最具有实质意义的措施包括,建立和改革城市规划委员会作为规划的审批主体,吸纳多元利益主体进入,从而形成规划的合作决策和权力分享机制。[41]

城市规划的公共性,除了体现在提供了邻人利益调整的制度之外,还对具有公共性的设施用地加以确定。城乡规划法第35条不惜篇幅,一一加以列举:“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地,禁止擅自改变用途。”用经济学的语言来表述,这些设施具有外部性,有正有负,但是对每座城市的运营而言又都不可或缺,因此需要在法律上明确。而这些设施如何在一座城市中配置,除了可能会对相邻关系人的利益产生影响之外,也的确涉及重大公共利益。为此,行政许可法、城乡规划法上也均有相应的专家和公众参与程序制度。在基础设施和公共设施选址中,一旦项目具有负外部性,即可能引发“邻避效应”。[42]公众都承认设施的必要性,但是都不愿意它与自己相邻。因此,如何在城市规划中通过对多元利益诉求的权衡达成关于城市空间利益分配的合意,是城市规划公共性得以实现的关键。

前述典型案例和样本判决的分析,也揭示了规划技术标准在扮演着利益分配规则的角色。关于技术标准,物权法上有准用规范的规定,其第89条规定,“建造建筑物,不得违反国家有关工程建设标准,妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”。这就形成了公法义务决定私法权利的法律结构。前文的分析呈现出技术标准决定权利义务的效力结构,使我们不得不承认,“行政国”正在成为“标准国”。[43]技术标准配置了权利义务,城市规划在城市空间利益分配时沿用并形成一般规则,规划行政许可则在个案中的权利义务设定过程中继续加以沿用,所以,实际上是规划技术标准在分配公共空间、形成空间秩序。

从这个意义上说,技术标准实际上具有了法的规范创造力,成为了具有外部效力的行政规范。前文的分析的确呈现出“标准替代规划”、“技术吸纳行政”的制度运行状态。在制度结构中,这有着逻辑链条,分布在城乡规划法律规范中。城乡规划法第24条规定,编制城乡规划必须遵守国家有关标准。《城市规划编制办法》第9条规定,编制城市规划,应当遵守国家有关标准和技术规范。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第9条则规定,编制控制性详细规划,应当依据经批准的城市、镇总体规划,遵守国家有关标准和技术规范。

关于日照标准,前述典型案例中适用的《城市居住区规划设计规范》(GB 50180-93)则为国家强制性标准,其规定有“Ⅴ、Ⅵ气候区冬至日日照时数应大于一小时”,“老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准;在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低”。《上海市城市规划管理技术规定》被作为上海市人民政府规章发布,其第3条第2款规定,“编制详细规划涉及建筑管理内容的,应当符合本规定的要求”。前述案件中适用的“冬至日满窗日照不得低于1小时”,即规定于《上海市城市规划管理技术规定》第29条。标准规定了下限,规划的制定、许可的作出与法院的判决,都将这个下限作为利益平衡点,而没有将其作为基准点在其之上寻找利益平衡点。

标准的制定根据,是1989年4月1日起施行的标准化法和1990年4月6日实施的《标准化法实施条例》。在标准化法及其实施条例中,建设工程的勘察、设计、施工、验收的技术要求和方法,都需要全国统一技术要求,从而必须制定国家标准。其中,工程建设的质量、安全、卫生标准及国家需要控制的其他工程建设标准,属于强制性标准,强制性标准强调保障人体健康和人身、财产安全。从标准的制定目的来看,它不承担不确定的多元利益平衡的功能,而是提供至关重要的利益的保护基准。就工程建设国家标准而言,它要确保安全、保障居住者的健康。

工程建设的国家标准,由国务院工程建设主管部门组织草拟、审批。国家标准的制定程序,包括征求意见和审查等阶段等。但是,根据标准化法及其实施条例的规定,国家标准征求意见和参与审查的主要是行业协会、科学研究机构、学术团体和有关部门的专家,由他们组成标准化技术委员会,负责标准草拟和参加标准草案的技术审查工作。从标准的制定程序来看,它更多地强调科学性和技术理性,注重吸纳专家的意见。因此,标准只能作为最低限度的保护基准来看待和使用,而不能作为实质上的权利义务平衡点。结合工程建设国家标准所保障的利益和价值,除了通常不会被忽视的工程技术专家为安全提供技术理性之外,还应引入医学专家、公共卫生专家为健康保护提供技术判断。而如果技术标准在实质上分配权利义务,理应引入公众参与,并吸纳法律专家和公共政策专家的参与。[44]

其实,技术标准也很难独立完成利益权衡与分配任务。以机场建设相邻关系处理来看,《机场周围飞机噪声环境标准》(GB 9660—88)和《机场周围飞机噪声测量方法》(GB 9661—88)只能作为一个判断基准。在噪声严重污染的情况下,一方面需要及时地修订标准,另一方面需要其他制度架构,例如通过后续的规划、许可来控制不相容的土地使用和建设项目(例如住宅和学校),使其远离机场周边地区,而将相容的土地使用和建设项目(例如工业和商业)安排在机场周围。由此,需要综合设置和采用规划许可、噪声分区、建筑隔声、建筑限制等多项措施。

五、正当性证成的多阶机制和连续过程

在我国,城市空间利益的正当分配有着多元机制和连续过程。技术标准、城市规划、行政许可和行政诉讼是其中最关键的制度装置,也是多阶共识形成的重要制度工具。其中,技术标准处理的是人与自然关系上的科学问题,它确立了最低限度的生存与健康需要所要求的基准。例如关于日照,规划技术标准设定的“冬至日满窗日照不低于一小时”,即是认为至少一小时的日照是生存与健康的基本需要。在规划技术标准的正当性上,其判断的依据是科学,专家咨询具有重要的正当化功能。

在满足了技术标准的基础上,城市规划还需要解决城市空间资源到底如何配置的问题。作为城市的共同生活者,公众可以决定在技术标准设定的最低标准之上,如何分配城市空间。例如,在关于日照时间的设置上,如果城市更为重视土地资源的稀缺性以及土地利用的效益,则可以将技术标准规定以上的空间都尽可能地许可开发建设;而如果城市更为看重生活环境的舒适,则可能在技术标准的规定之上,设定更高的日照标准等规划技术条件。[45]如此,城市规划正当性将由民主机制加以证成。程序公开、公众参与能够提供这样的证成机制。实际上,公众参与已经成为城市规划制度程序的组成部分,以审批机关公共性为目标而进行的改革则更具有积极意义。在某种程度上,行政组织方面的制度建设对于我国其他领域的事务也具有参考价值。在行政组织方面,无论是遵循公共利益模式还是采用公共选择模式的讨论,对我国行政法发展和完善都极具理论价值。

行政许可过程着重解决人与人的关系,利害关系人的权益在规划许可程序中提出,该程序在法律关系结构变化之后,为利害关系人提供了诉求表达和争议解决的机制。因此,在法律规范层面,规划行政许可是否合法由一个论证链条构成:规划许可符合城市规划→城市规划符合规划技术标准→许可依据合法→许可合法。这些步骤所对应的制度构造都有其独特的需要保护和发挥的制度价值。

与此同时,还需要考虑规划行政许可是否侵犯相邻权益的问题。典型案例和样本判决在审查认定规划许可合法之后,即不再审查对行政相对人而言合法的许可是否侵犯利害关系人权益,而是直接由合法得出不侵权的结论。如此一来,法院在审查行政机关配置规划技术标准之上的空间利益的合法性时,完全未去考虑行政程序是否为第三人利益诉求的表达和权利救济提供了机会,行政机关在行政程序中是否进行了充分的权衡并说明理由。如果规划技术标准经过了专家咨询程序,依据规划技术标准编制的城市规划经过了公众参与,并由代表多元利益的城市规划确定机构审批确定,依据城市规划作出规划许可,通过听证等程序听取了利害关系人的利益诉求,并实质性地权衡了多元利益,那么,即使规划许可导致了利害关系人事实上的日照等利益缩减,也不构成对于利害关系人权益的侵犯。

从制度评价的角度而言,我国正面临着前现代的技术标准、正在进行现代转型的城市规划、现代法治结构中的行政许可与行政诉讼混成的制度架构。我们需要考虑到各地城市化进程的先后、城市型社会结构的成熟程度,来斟酌制度转型的节奏、拿捏规则适用的尺度。理想状态是,在城市空间利益的配置上,以科学为依据的健康需要构成技术基准线,通过民主机制的利益衡量找到利益平衡点,经由法治程序的法院监督和行政的自我拘束确立权利义务边界,从而形成科学、民主和法治的三重正当性证成机制。

如今,在讨论法治问题时,我们往往强调司法救济,其原因在于对行政的信任度降低。然而,具有形成功能的城市规划有着较强的技术性和高度的政策性,司法审查的作用有其限度。法院处理事后形成的争议,在政策形成方面存在天然的劣势。而立法机关则没有技术审查能力。从组织体的制度能力来看,权力机关和法院相对而言没有充足的“装备”,行政必然凭借优势起主导作用。如何在行政的合法性证成的传统模式基础上,拓展行政的正当性证成装置,是今后仍然需要着力讨论的问题。

本文以受规划许可影响的相邻关系争议为例切入,探讨了城市空间的形成规则。本文的争议焦点是日照问题,其标准既保护邻人也分配城市空间利益。实际上,控制高度等红线也影响着城市空间的形成。在通风、安宁等方面,本文的讨论很可能也具有参照意义。如果许可建设的不是住宅而是垃圾焚烧厂、化工厂等设施,相邻关系人受影响的不是日照、通风等影响生活品质的要素,而是空气、水污染等构成风险并对人体健康和人身安全造成直接威胁的利益,那么,在利益权衡机制方面,这些利益的权重明显加大,在行政诉讼原告资格、行政许可听证权等参与权,以及城市规划公众参与等方面的程序权利也应得到相应加强,从风险治理的角度来看,风险沟通、风险削减的任务也相应加重。如果不提供正式的制度通道来吸纳、处理和整合这些诉求,这些诉求就一定会通过制度外的通道加以表达,那时,处理的难度将会显著加大,社会风险也会急剧扩大。因此,处于转型时期和城市化进程中的中国,建立上文所述的多阶连续的权衡机制非常必要而紧迫。这样的制度建构将会使宪法第10条第5款所规定的“合理利用土地”原则制度化、具体化,也将会从城市治理的角度,极大提升国家治理能力和治理体系现代化的水平。本文讨论的问题所引发的行政组织、行政活动方式、行政程序等方面的革新,也是对我国行政法和行政法学面临的当代问题的一个回应。

注释:

本文系笔者主持的国家社科基金青年项目“重大项目选址风险的行政法治理研究”(项目号13CFX037)和华东政法大学行政法学科建设项目(编号:A-3101-14-1322)的阶段性研究成果。

[1]中外合资经营企业法(1979)第5条第3款规定,场地使用权可作为中方合营者的投资,如未作为中方投资,则合营企业应向中国政府缴纳使用费。上海市1987年制定实施了《上海市土地使用权有偿转让办法》,其第2条第2款规定了土地使用权出让金和土地使用金制度。1988年7月8日,在6家投标企业中,日本孙氏企业有限公司以美元支付相当于人民币1.0416亿元的出让金,获得上海市虹桥经济技术开发区某地块1.29万平方米土地50年使用权。见《虹桥第26号地块的突破——见证新中国首次向国际投资者有偿转让土地使用权》,《解放日报》2008年10月16日第1版。

[2]国务院1988年2月25日印发《在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》(国发[1988]11号);1994年7月颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》,在全国范围内确立住房社会化、商品化的改革方向;1998年7月颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,全国城镇停止住房实物分配,实行住房分配货币化。有关制度形成背景与运行情况,见朱镕基:《房改试点的政策》、《关于住房制度改革问题》,载《朱镕基讲话实录》第2卷,人民出版社2011年版,第1页以下,第401页以下;朱镕基:《加快住房制度改革》,载《朱镕基讲话实录》第3卷,人民出版社2011年版,271页以下。

[3]渠敬东等:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》2009年第3期,第114页以下。

[4]根据国家统计局的数据,2011年中国城镇化率首次突破50%,达到51.27%,2013年上升到53.7%。此外,国务院发展研究中心研究认为,中国城镇化水平的峰值在70%—75%之间,今后20年,中国还将处在城镇化快速发展的阶段,城镇常住人口还要增加3亿左右。见于海荣:《城镇化转轨》,《决策探索》2012年第5期,第22页以下。

[5]在农村,主要争议在于土地开发收益的分配问题。尽管也有因项目选址引发的争议,但是关于空间资源如何配置的问题集中反映在城市化进程中,集中出现在城市。关于土地开发收益分配问题的讨论,参见程雪阳:《土地发展权与土地增值收益的分配》,《法学研究》2014年第5期,第76页以下。

[6]据《中华人民共和国最高人民法院公报》的司法统计数据显示,城建资源行政案件一直居于前列,其中规划行政诉讼是和土地、征收行政并列的重要案件类型(有关概况参见何海波:《困顿的行政诉讼》,《华东政法大学学报》2012年第2期,第88页以下)。在各主要案例数据库和法院所公开的裁判文书中,规划许可侵犯相邻权益的案件数量也居高不下。

[7]关于财产权的社会义务的讨论,其关注的视角在于私有权利的公共限制。对于公共限制的合宪性控制主要从比例原则等角度展开,其功能也在于确定公共限制的限度。代表性论文参见张翔:《财产权的社会义务》,《中国社会科学》2012年第9期,第100页以下。

[8]参见朱芒、陈越峰主编:《现代法中的城市规划——都市法研究初步》,法律出版社2012年版,第6页。

[9]美国的区划注重财产价值保护,参见Robert C.Ellickson & Vicki L.Been,Land Use Controls:Cases and Materials,中信出版社2003年版(影印本)。英国的城市规划则基于公共卫生和公共安全需求形成,参见[英]彼得?霍尔:《城市和区域规划》,中国建筑工业出版社2008年版。德国的情形,参见李泠烨:《土地使用的公共限制——以德国城市规划法为考察对象》,《清华法学》2011年第1期,第149页以下。日本的制度及其学理,参见[日]原田纯孝等编:《现代的都市法》,东京大学出版会1993年版;原田纯孝等编:《日本的都市法》,东京大学出版会2001年版。

[10]“富县永年镇农机管理服务站诉肖顺明案”等民事案件提出了这些问题,参见(2001)富民初字第888号民事判决书,也可参见国家法官学院编:《中国审判案例要览?2002年民事审判案例卷》,中国人民大学出版社2003年版。

[11]在杭州某项目建设中,杭州市规划局分别于2008年和2010年先后核发两张“建设工程规划许可证”,第二张证一出,6幢楼统一被增至目前的44层。相邻小区居民强烈反对,并提起行政诉讼,主张小区日照时间受到了严重影响,造成居住环境恶化。二审后,杭州中院做出终审判决,撤销西湖法院一审判决、撤销杭州市规划局发出的第二张“建设工程规划许可证”。见葛熔金:《杭州市值20亿商品房或成违建》,《东方早报》2012年3月1日第A17版。

[12]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第13条规定,“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”。

[13]《最高人民法院公报》2004年第11期。

[14]详细评析见陈越峰:《公报案例对下级法院同类案件判决的客观影响——以规划行政许可侵犯相邻权争议案件为考察对象》,《中国法学》2011年第5期,第176页以下。

[15]《城市规划编制办法》(2005)第9条规定,编制城市规划应当遵守国家有关标准和技术规范,采用符合国家有关规定的基础资料。城乡规划法第24条第4款则规定,编制城乡规划必须遵守国家有关标准。

[16]参见前引[14],陈越峰文。

[17](1995)通行终字第55号行政判决书,选登于中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编:《中国审判案例要览(1996年经济审判暨行政审判卷)》,中国人民大学出版社1997年版。

[18](1999)沪一中行终字第79号行政判决书。

[19](2002)沪一中行终字第243号行政判决书。

[20](2006)沪二中行终字第79号行政判决书。

[21](2008)沪二中行终字第97号行政判决书。

[22](2008)沪二中行终字第112号行政判决书。

[23](2008)沪二中行终字第143号行政判决书。

[24]参见(2012)沪二中行终字第145号、192号行政判决书,(2013)沪二中行终字第217号、653号行政判决书,(2014)沪二中行终字第146、419、531号行政判决书。

[25](2002)沪一中行终字第243号行政判决书。

[26]参见埃贝哈德?施密特-阿斯曼等:《德国行政法读本》,于安等译,高等教育出版社2006年版,第281页,第283页。

[27]代表性研究成果,参见凌维慈:《城乡规划争议中的原告资格》,《行政法学研究》2010年第3期,第111页以下。

[28]参见前引(26),埃贝哈德?施密特-阿斯曼等书,第286页。

[29]参见[日]盐野宏:《行政救济法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第88页以下。

[30]参见前引(27),凌维慈文,第117页以下。日本最高法院调查官森英明对此案判决进行了详细评析,参见[日]森英明:《小田急诉讼大法廷判决の解説と全文》,载于ツエリストNo.1310。

[31]例如,在上文公报案例中,法院判决认为,以会议纪要的形式通过控制性详细规划并不为法律所禁止。在上海市第二中级人民法院的判决中,针对第三人提出未看到规划设计方案公示的异议,法院认为,“规划设计方案公示在建设基地的主要出入口,并设立意见箱听取居民的意见,意见箱由居委会见证开启,程序合法。上诉人认为其未看见公示的规划设计方案,群众来信材料涉嫌伪造的主张,不能推翻被上诉人已按照规定公示规划设计方案的事实”,见(2012)沪二中行终字第145号行政判决书。针对第三人提出的对行政机关告知程序的异议,法院认为,“采取网站公示和施工现场公示的方式以听取利害关系人的意见,并不违反城乡规划法第50条的规定”,见(2014)沪二中行终字第146号行政判决书。

[32](2006)天行初字第49号行政判决书。

[33]参见前引(26),埃贝哈德?施密特-阿斯曼书,第287页以下。

[34]参见金启洲:《德国公法相邻关系制度初论》,《环球法律评论》2006年第1期,第79页。

[35]在美国,政府的公共利益代表的假定受到了极大的挑战,公共选择理论日益受到关注。对此,在詹姆斯?M.布坎南与戈登?塔洛克的研究的基础上,行政法学者也展开了深入的研究,参见[美]杰里?马肖:《贪婪、混沌和治理》,宋功德译,商务印书馆2009年版。

[36] (2012)沪二中行终字第192号行政判决书。

[37]例如,城乡规划法第26条规定,城乡规划报送审批前公告草案,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。《上海市制定控制性详细规划听取公众意见的规定(试行)》规定应公开主要规划控制指标并听取公众意见,包括地块的主要用地性质、建筑密度、建筑高度限制、容积率、绿地配置、公共服务设施配套规定和基础设施配套规定等。2011年1月1日起施行的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第12条规定,控制性详细规划草案编制完成后,控制性详细规划组织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。

[38]例如,城乡规划法第50条第2款规定,经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第20条第1款第2项规定,经批准后的控制性详细规划确需修改的,控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见,必要时应当组织听证。

[39]代表性研究成果,参见朱芒:《论我国目前公众参与的制度空间——以城市规划听证会为对象的粗略分析》,《中国法学》2004年第3期,第50页以下;陈振宇:《城市规划中的公众参与程序研究》,法律出版社2009年版。

[40]例如,《城市规划编制办法》(2005)第42条规定,控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。

[41]参见陈越峰:《我国城市规划正当性证成机制:合作决策与权力分享——以深圳市城市规划委员会为对象的分析》,载《行政法论丛》第12卷,法律出版社2009年版,第380页以下。关于城市规划委员会的系统研究,参见苏苗罕:《行政法视野中的规划咨询委员会问题研究》,载《行政法论丛》第10卷,法律出版社2007年版,第308页以下。

[42]关于邻避效应的成因及其制度回应,美国的代表性研究文献,See Vicki Been,What's Fairness Got to Do With It? Environment Justice And The Siting of Locally Undesirable,78 Cornell L.Rev.1001(1992-1993).

[43]关于技术标准的法律性质和法律效力,参见宋华琳:《论技术标准的法律性质——从行政法规范体系角度的定位》,《行政法学研究》2008年第3期,第36页以下;宋华琳:《论行政规则对司法的规范效应——以技术标准为中心的初步观察》,《中国法学》2006年第6期,第122页以下。

[44]关于基于科学理性的专家咨询程序的制度设计,参见成协中:《科学理性导向下的行政正当程序》,《华东政法大学学报》2013年第5期,第125页以下。

[45]在美国,也存在城市的自我定位,例如投资者城市、旅游者城市、居民城市等。城市的定位将会影响其城市规划对不同利益和价值的权衡与抉择。See Gerald E.Frug & David J.Barron,City Bound:How States Stifle Urban Innovation,Cornell University Press,2008; Gerald E.Frug,City Making:Building Communities without Building Walls,Princeton University Press,1999.

作者简介:陈越峰,法学博士,华东政法大学助理研究员。

文章来源:《法学研究》2015年第1期

(责编:陶俊、蔡峻)
 

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