上海是中国第一个进入老龄化社会的城市，也是目前全国人口老龄化程度最高的特大城市。截至2022年底，上海市户籍人口1505.19万人，60岁及以上老年人口553.66万人，占总人口的36.8%，这个比例比全国同期水平高近一倍。80岁以上的高龄老人83.15万，占60岁以上老年人口的15.0％。

面对日益严峻的老龄化挑战，上海以改革创新的思维寻求应对老龄化之策，围绕“9073”养老格局（即90%居家照顾，7%享受社区养老服务，3%由机构代为照顾养老）分类施策，精准布局，通过居家养老、社区养老、机构养老“三管齐下”，为老人们提供体系化、多维度的养老环境，初步构建了高质量发展的大城养老“上海样本”。

一、“90”层面的居家养老之策

1.长期护理险——为重度失能老人兜底  

2016年人社部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），上海是15个试点城市之一。上海的长期护理险是独立型的模式，和医疗保险分类管理相互独立、相互衔接。

在保障对象上，“重度失能”优先。上海市规定60岁以上、评估失能程度达到二至六级且在评估有效期内的参保老人，可以享受社区居家照护。

在服务内容上，“长护险”有42项规定服务内容，主要包括基本生活照料和常用临床护理，但不包括做家务、烧饭等。

在服务频次上，评估等级为五级或六级的，每周上门服务7次；每次上门服务时间为1小时。评估等级为二级或三级的，每周上门服务3次；评估等级为四级的，每周上门服务5次；

在筹资上，为了保障长护险制度的持续性，上海构建了个人与医保基金分担的机制，由用人单位按照本单位职工医保缴费基数之和的1%的比例，在职职工个人按照其本人职工医保费的0.1%的比例，缴纳长期护理保险费（试点阶段个人部分暂予减免）。

在费用支付上，建立个人与长护险基金分担机制，个人负担约10%至15%的护理服务费用。

迄今为止，上海已有近40万长期失能老人受益于长护险照护服务，实现了居家上门照护、社区日间照护、养老机构照护全业态覆盖。

根据上海市长护险制度专项调研结果得到的数据，约84%的老人认为长护险制度很大程度上解决了照护难题，对长护险制度的满意度超过90%。

长护险目前侧重的是对失能老人的医疗护理，将来可否进一步拓展服务范围，为长期失能人员提供基本生活照料，值得进一步探索研究。

2.家庭照护床位服务项目——满足个性化养老需求  

家庭照护床位是指依托有资质的养老服务机构，将专业照护服务延伸至老年人家中，使老年人家中的床位成为具备“类机构”照护功能的床位。根据《上海市开展家庭照护床位试点方案》，2020年起，上海中心城区先行试点，已有多家养老服务机构开始提供服务。目前，上海开展规范“家床”服务的有1500余人。

“家床”服务可以推动居家养老与机构养老更好联动。在上海“9073”的养老格局下，居家养老仍是大多数老年人的主要选择，部分老人对养老院生活还有一种恐惧感。“家床”作为一种整合服务，以养老服务机构为枢纽，可充分调动老年人床边、身边、周边的养老服务资源，让老人在家里能够享受“类机构”的照护服务，提高老年人居家养老的可及性、获得感。

相比“长护险”面向特定对象且服务内容、服务时间有限的约束，“家床”具有普惠性，服务内容更丰富，服务方式更灵活，更能满足个性化照护需求。老人通过叠加“家床”，选择自己所需的服务包，可以补足对照护时长的需要，还可以享受“长护险”无法提供的服务，包括助洁、助餐、陪医、陪夜、应急救援以及心理慰藉等服务，满足了其对家庭养老的多元需求。

“家床”家庭照护床位是目前居家养老照护服务的重要领域之一，具有广阔的发展前景。“家床”试点已被纳入居家养老支持体系，作为一种新的养老模式，目前主要遵循市场供需关系，进行市场化运作。

二、“7”层面的社区养老之策

1.社区嵌入式养老服务——织密养老服务供给网  

2013年4月，上海启动老年宜居社区试点，并于次年首创社区嵌入式养老服务，部分区县在街镇层面探索建设社区综合为老服务中心，采用政府购买专业化运营服务的模式，将助餐、日托、护理照料等功能集纳起来，辐射到社区其他有需要的老年人群体。

截至2022年底，上海有长者照护之家217家，床位数共计6743张；社区综合为老服务中心428家；社区老年人日间照护机构825家，日均服务人数1.54万人；社区老年助餐场所1608家，日均服务10.1万次；农村示范睦邻点3155家。

目前，上海基本建立了以社区综合为老服务中心、社区老年助餐点、社区日间照料中心、长者照护之家为主要载体，上门照料和日间照料为主要形式，以需求为导向的服务链。在服务内容方面，上门照料服务基本形成了以助餐、助浴、助洁、助急、助行、助医等内容的养老服务菜单；日间照料涵盖生活照料、医疗保健、文化娱乐、精神慰藉等标准化养老服务链。

社区嵌入式养老服务有效促进养老服务功能的融合，提升了社区养老服务的专业性，也为居家养老提供了有力支撑。

2.“时间银行”——助力志愿服务走向社区常态化  

“时间银行”是指低龄老年人和其他志愿者将参与养老公益服务的时间存进“时间银行”，当自己年老需要时可从中支取被服务时间的一种新型互助性养老模式。

为扩大养老服务社会参与，创新养老服务模式，上海市民政局于2019年开展养老服务“时间银行”项目试点工作，牵头搭建了“上海养老服务时间银行”信息系统（微信小程序）平台，2023年5月更名为“沪助养老时光汇”。小程序中有老年人发布的服务需求，分为情感慰藉、协助服务、出行陪伴、文体活动、健康科普、法律援助、培训讲座、指导防范金融和网络风险以及其他个性化、特色类服务九大类，“时光伙伴”可以通过服务类别、所在区域、服务时间等选择符合自身条件的服务内容。低龄老人或年轻志愿者都可在小程序“接单”，通过服务积攒的时间币随用随换。

“时间银行”能够对我国现行的养老服务体系进行有效补充，缓解养老护理员的不足，通过时间共享、服务互换的方式，实现了老年人自我养老和社会养老的有机结合。

眼下青年人的参与率偏低，希望随着项目政策体系不断完善，有更多青年志愿者参与，让每一位“时光伙伴”在服务与被服务中领悟时间银行的意义，实现个人价值。

三、“3”层面的机构养老之策

在机构养老方面，主要是抓养老床位建设。截至2022年底，上海共有养老机构729家，床位16.36万张。其中，由社会投资开办的345家，床位6.74万张。养老机构整体入住率在50%以上，中心城区养老机构入住率高于郊区养老机构。从运营方式看，公建公营占20.86%，公建民营占31.82%，民建民营占47.32%。

为破解困扰养老院的医养结合难题，上海市民政局会同市卫健委大力推进“养老院+互联网医院”发展模式，全面推广互联网医院远程服务养老机构，着力解决养老机构老年人日常用药、出院就诊不便等问题，以数字赋能打通医疗服务“接入”养老机构的最后一公里。

结 语

上海，是一座对老年人非常友好的城市。无论是政府层面的政策制定和组织协调，还是社区层面的细致执行，都让老年人感受到暖暖的爱意。

20 年来，上海对养老服务的探索从未停歇：

从建立完善的社区、居家养老体系，到试点长护险，发展养老产业，再到利用数字化转型契机，发展智慧养老……“大城养老”脉络逐渐清晰。

从“满足刚需”跃向“品质养老”，不同场景下的老人都可找到匹配自身需求的细分养老服务，乐享晚年。

面对老龄化挑战，上海交出了一份满意的“养老答卷”，为全国探讨“大城养老”的模式提供了有益借鉴。

【参考文献】

[1]何兰萍、刘竹颖.资源配置视角下长期护理险15个城市服务供给模式分析.卫生软科学.2021年第1期

[2]探索丨7年长期护理保险试点之路---上海站.国云智护.2023年8月7日

[3]时尉、钱芝网、施毓凤.上海“时间银行”养老模式试点现状、问题与对策建议.现代商贸工业.2023年第10期

[4]上海养老“时间银行”试行三年多，沉淀了多少时光故事.中国老年杂志社.2023年11月10日

[5]郭兰兰.进一步创新发展上海养老照护服务.科学发展.2023年第8期

[6]龚丹韵.一文搞懂居家养老，了解这些政策很重要！纵深.2023年12月4日

[7]王海燕.透过“9073”三组数据看大城养老“上海样本”.解放日报.2023年11月29日第T05版

[8]亿翰智库.上海如何解决540多万老人的养老问题？.科学大观园. 2023年第9期

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