流域既是自然地理单元，更是经济区域单元和行政区域单元重叠的空间结构，是以河流为纽带的带状、多纬度区域，具有整体性强、关联度高等特点。

一

流域治理的主要困境

一是跨行政区协调困境。

流域内各个地方政府在水资源利用、水污染治理中矛盾突出，流域治理受制于行政区划，协调机制难以真正建立。

二是生态补偿困境。

河流上游在流域的资源开发利用存在成本转嫁问题，急需跨省流域生态补偿制度保障体系。

三是跨部门协同困境。

江河流域跨行政区包括省、市和县，不同层级难以协调。水管理的跨部门性导致资源和权力分配的碎片化、政策制定和执行的碎片化。

四是地区经济差异困境。

经济发展不平衡导致不同地区治理力度不稳定、治理投入不一致、治理效果不平衡，从而引发不同行政区划间的冲突。

二

新安江生态治理实践

新安江是皖浙两省人民的母亲河。皖浙两省情系一江新安水，先行探索流域生态补偿机制，在生态共治、产业共兴、人才共享等领域开展多方面交流合作，持续推进新安江沿江绿色发展，在跨省区域生态环境共同保护治理上积极积累经验，为跨区域生态环境共同保护治理提供了一批可复制可推广的典型经验。

2012-2020年，皖浙两省每三年一轮接续开展了三轮新安江生态补偿试点，取得了丰硕成果，形成了以生态补偿为抓手、以生态环境保护为根本、以绿色发展为路径、以互利共赢为目标、以体制机制建设为保障的跨省流域生态补偿模式，新安江流域成为生态补偿机制建设的先行探索地区。

一是建立权责清晰的补偿框架。

2012年，财政部、原环保部、安徽、浙江正式签订《新安江流域水环境补偿协议》，每轮试点3年，以皖浙两省跨界断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标为考核依据。试点工作按照“保护优先，合理补偿；保持水质，力争改善；地方为主，中央监管；监测为据，以补促治”的基本原则，设立新安江流域水环境补偿资金，主要用于安徽省内两省交界区域的污水和垃圾，特别是农村污水和垃圾治理。十余年来，皖浙两省不断探索流域治理的市场化补偿措施，从资金补偿向产业、人才等多元补偿扩展，共同维护新安江流域生态环境安全。

三轮试点：措施与补偿资金情况

二是加强流域上下游生态共治。

2013年，皖浙两省按照“保护优先、河湖统筹、绿色发展、互利共赢”的原则，联合编制了《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》，并经国家发展改革委同意印发实施。2021年，杭州和黄山两市共同编制《新安江流域水生态环境共同保护规划》，谋划新安江流域生态环境共同保护工作的规划目标，严格统一上下游环境保护、环境整治、产业准入等标准。

目前，皖浙两省正在积极开展《新安江-千岛湖生态保护补偿试验区建设方案》修订及报审工作。试验区建设方案明确了至2035年的工作目标和重要任务，为杭黄两市共同打造全国流域生态保护、产业合作与高质量发展的示范样板指明了方向与路径。此外，通过强化水质检测信息共享、建立多层级联席交流会议制度、出台实施意见，建立双方共同认可的环境执法框架执法范围、执法形式和执法程序，制定完善边界突发环境污染事件防控实施方案，构建起防范有力、指挥有序、快速高效和统一协调的应急处置体系。

三是促进流域上下游产业共兴。

近年来，杭州市围绕新一代信息技术、智能制造、新能源和汽车电子、新材料和绿色软包装、人工智能、数字创意、生命健康、绿色食品、徽派古建等九大产业，与黄山市签约投资多个项目。杭黄两市推进长三角一体化发展工作领导小组办公室联合印发《杭黄毗邻区块(淳安、歙县)生态文化旅游合作先行区建设方案》，提出以新安江上游“水脉”为轴线，相向带动沿线的山、水、镇、村，合力构建“两镇做强、湖城支撑、串珠成链”的山水大画廊格局。

2022年，国家发展改革委、文化和旅游部联合印发《杭黄世界级自然生态和文化旅游廊道建设方案》，提出要立足杭州、黄山两市优质自然生态和文化旅游资源集聚优势，打造长三角自然保护修复示范带、全国绿色发展样板区、世界知名旅游目的地，为推动相邻旅游城市深度融合发展、提升跨省域旅游风景区核心竞争力和旅游整体形象提供强大支撑。此外，杭黄两市在交通互联互通上深度融合，进一步夯实两地产业共兴的发展基础。

四是推动流域上下游资源共享。

杭黄两市在人才培养、民生服务、产学研合作等方面不断推进深度交流与合作。

人才培养方面，黄山市出台《关于实施“迎客松英才计划”引领新时代高质量发展的若干意见(试行)》《黄山市支持科技创新若干政策》《黄山市“柔性引才”管理暂行办法》等一系列政策文件，支持企业通过柔性引进、项目引进、平台引进等方式与杭州市加强合作。

民生服务方面，黄杭两市人社部门共同签署人社共建框架协议，分别就养老保险、就业创业、和谐劳动关系、人事人才、工伤保险、社保卡应用6个共建领域签署了专项协议。

产学研合作方面，黄山市15家企事业单位正式加入“杭州都市圈促进科技成果转化联盟”,持续推进浙江大学、安徽大学黄山技术转移中心建设，探索符合黄山主导产业发展的先进技术转移、转化新模式形成了产学研全方位合作。

三

启 示

总的来说，流域治理不是单纯的生态环境治理，而是基于流域的整体的、系统的、协同的综合治理，涵盖经济、社会、生态、文化等多个领域。流域治理应立足流域自身特点，结合国家、省市战略，坚持围绕“十个共”，即规划共绘、生态共保、设施共联、市场共构、产业共兴、品牌共推、环境共建、土地共谋、社会共享、机制共创，系统化推进流域一体化高质量发展。

审核：李飞孟