随着经济发展、产业转型和人群需求的升级，传统的单一用地供给模式无法满足发展需求。土地混合利用开发模式在城市规划建设中的应用越来越广泛，其在提升城市活力上也发挥着积极的促进作用。其实早在上世纪六十年代，简·雅各布斯就在《美国大城市的死与生》中提到：合理的土地混合利用可以将相互联系的功能布置在同一区域内，进而缩短通勤距离，提高土地集约度，最终提升城市的运行效率。

混合用地的概念

在住房城乡建设部办公厅发布的关于国家标准《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137（修订）（征求意见稿）》的文件中，混合用地概念首次被正式提出，明确混合用地的定义为：指土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。

要真正理解混合用地的概念，还需理清“混合用地”和“用地兼容”的相互关系。在共性上，两者都指在同一地块内存在两种或两种以上的用地功能。在差异性上，用地兼容是针对单一用地性质的弹性设置,在地块无法或不宜继续分割时，维持原有分类标准下，满足单一地块功能复合的需求（一般情况下指一种用地占据绝对主导地位，其他功能在地块内的部分建筑空间上有所体现）；混合用地是多种用地性质的高度复合，在地块无法或不宜继续分割时，突破地块单一使用功能限制，实现单一地块多种使用功能的高度混合。

什么用地可以混合利用？

尽管混合用地意在鼓励多种用途的功能混合利用，但不是所有的用地均可以混合使用，用地混合开发时具体要考虑几种功能之间的适配性与合理性。《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137（修订）（征求意见稿）》中对城市与镇的建设用地混合使用提供了参考指引（表1、表2），其将用地组合分为了“鼓励混合使用”与“可混合使用”两种类型。

鼓励混合使用的用地是指在一般情况下此类用地的混合使用可以提高土地使用效益，促进功能互动且无功能干扰，可经常使用；可混合的用地是指此类用地应视建设项目条件进行具体选择与裁量。

表1 城市建设用地混合使用建议指引

注：具体用地类别详见《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137》

表2 镇建设用地混合使用建议指引

注：具体用地类别详见《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137》

用地混合利用的相关案例

01 英国——工业综合体

近年来，英国的住房需求越来越高，据统计英格兰每年需要的新房数量近35万套。越来越多的开发商将目光看向了用于轻工业和制造服务业的产业空间，城市核心区的产业空间面临巨大的生存压力。

在此背景下，工业综合体应运而生，其理念在于将工业产业园、商业区、仓储物流区和零售购物空间综合利用，为空间集约利用和开发需求提供可持续的方案。其做法在于通过提升地面层和改造城市裙楼实现功能混合利用，上层空间配置有住宅、娱乐和商业功能，地面层设置有活力景观满足居民需求，底层作为产业空间满足企业需求。

02 香港——二产与三产的功能融合

香港受自身区位条件的影响，土地供应规模受限，早早步入城市化后期也遗留了大量老工业厂房闲置的问题。为了满足新时代下的产业发展需求，针对新型产业用地灵活容纳和供给，香港将二产功能向新产业、新业态延伸，实现产业用地上二产与三产的功能融合。

2003年,香港对《香港规划标准与准则》修订后,明确了工业用地的用途有“一般工业用途”、“特殊工业用途”和“各类商贸用地”三类,其中新设立的“各类商贸用地”是作为兼容“无污染工业、商务办公和商业”的新型产业用地。新设立的“各类商贸用地”必须在适当的区域保留工业用地功能维持无污染的工业生产活动，其他区域则用作零售、办公和酒店等功能促进区块发展。同时，“一般工业用途”用地类别下还设有“科学园”，用以满足科学研究、新技术产品研发的功能需求。在科学园内获准开展科研工作活动的单位，地块出让时可以按“工业用途”性质出让，促进用地的转型升级。

03 新加坡——灵活调整的“白地”

1995年，新加坡为了实现城市化进程中土地开发效益最优化和利益最大化，“白地”作为土地利用中的灵活弹性要素被提出并应用至今。白地一般指经过研究识别，确定为区位好、价值高和必须提前预留的灵活使用地块，旨在通过土地预留、混合利用、用途转化和土地溢价让利激发地区发展活力和应对市场不确定性。

“白地”的混合利用开发一般经过三个流程：一是在土地出让前通过策划公司咨询确定策划方案；二是在用地功能策划过程中引入市场开发的多元主题参与商讨；三是在用地招标时政府制定混合功能选择、混合功能配置比例、建筑高度等指标约束。

“白地”在用地混合利用上最显著的特点在于开发商可以于合同规定的时间和范围内灵活调整用地内的功能。在规定的建筑面积内实现任意比例的功能转换，无需用地功能转变的审批申请和土地性质转换后的土地溢价费用缴纳，例如：规定范围内的用地在旅游旺季时用地功能为酒店，在旅游淡季时转变功能用于公寓住宅。

用地混合利用在全球范围内均有涉及，不同国家与地区基于自身的发展条件对其定义有所差异，关注的视角与切入点也略有不同，但实施的目的均是为了实现土地的集约利用，激发用地的生命活力。除了上文提到的案例，还有美国的“工业—商业”混合区、台湾的“工业—文创”混合区、德国的“工业—公园”混合区等等。

国内近年来混合用地的开发利用日渐增多，上海、杭州、武汉、深圳、厦门等城市为适应城市新的发展需求，出台了土地混合使用的相关政策。但从实际来看，各地在混合用地开发实践中面临着诸多问题与困境：一是在规划编制中缺乏现行规划标准；二是在规划设计中滥用混合用地；三是在土地出让中缺乏合适的土地价格评估方法；四是在开发建设过程中容易受开发时序影响；五是在土地权属登记中难以评判责任主体。

新市场经济背景下，土地混合利用能够适应多元化的市场需求，符合城市集约发展的导向。面对国内城市土地混合利用管控体系存在的问题，亟需完善相关的政策条令，落实土地混合使用体制机制的保障，实现城市的多样化发展。

参考资料：

[1]黎子铭,王世福.关键地段留白的精细化治理——新加坡“白地”规划建设管理借鉴[J].国际城市规划,2021,36(04):117-125.

[2]《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137（修订）（征求意见稿）》

[3]《香港规划标准与准则》

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审核：李飞孟