中国乡村发展协会副会长 

浙江省人民政府咨询委副主任

孙景淼

在以城市高质量发展推进中国式现代化的过程中，有两个“2.5亿”的群体要引起高度关注：一是65岁以上老人全国有2.5亿；二是有2.5亿农业转移人口尚未真正市民化。党的二十大报告明确提出“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”。在我国常住人口城镇化率已接近65%的背景下，加速农业转移人口市民化进程，是加快城乡全面融合、实现高质量发展、扎实推进中国式现代化的必然选择。

改革开放以后，1300万下乡知青返城开启了我国大规模劳动力向城市转移序幕。至今，农村劳动力向城镇转移大体经历四个阶段：

第一个阶段是1978年至1991年：城乡体制改革起步，促进了农村劳动力就地就近转移。党的十一届三中全会后，家庭联产承包责任制激发农业生产效率提升，农村出现富余劳动力，就近就便兴办乡镇企业从事二三产业。随着改革开放的推进，城市二三产业迅速发展，“三资”企业出现，个体私营经济兴起，我国出现第一波农村劳动力转移大潮，规模从1983年约200万人上升到1989年近3000万人。总体看，这一时期我国农村劳动力以就地就近迁移为主，离土不离乡居多。

第二个阶段是1992年至2001年：城镇化、国际化双轮驱动，推动农村劳动力大规模跨区域转移。1992年邓小平南方讲话后，国家对农民工政策调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动”，“粮票”制度取消，以就业证（卡）为标志的管理体制出现，为第二波农村劳动力转移大潮奠定基础，2000年农民工数量达到8000万人，是上一阶段的两倍多。2001年我国加入世界贸易组织，外向型经济快速发展产生劳动力需求，农村劳动力转移呈现“离土又离乡、进厂又进城”特点，开始大规模流向东部沿海发达地区。

第三个阶段是2002年至2012年：统筹城乡经济社会发展，开始农业转移人口市民化的制度探索。党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”，党中央连续出台“一号文件”，正式提出农业转移人口市民化，我国逐步构建支持农民工市民化的政策体系，使其不仅能在城镇取得户口，还能获得应有的选择权和发展权。到2011年底，我国农村外出务工人口数量约1.6亿人。

第四个阶段是党的十八大以来：实施以人为核心的新型城镇化，推进农业转移人口全面融入城市。党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央全面系统谋划，明确指出“农民进城务工是个大趋势，要把该打开的‘城门’打开，促进农业转移人口市民化。”农业转移人口已经从过去以户籍转换、居住地转变、公共服务转接为主的“物理变化”，走向真正由农民变为市民的“化学变化”。

改革开放40多年来，我国总计推动超过3亿农业转移人口在城镇落户，但仍有约2.5亿农业转移人口尚未完全融入城市。显而易见，在实现第二个百年奋斗目标的历史进程中，以农业转移人口市民化为抓手，逐步消除农民和市民在实质上的差别，最终完全破除城乡二元结构，让农民成为一种现代职业，让农民工成为历史，是推动城乡高质量发展，实现共同富裕、共享现代文明的必由之路。为此，重点要在6个方面扎实推进。

一是大力推进城乡一体的联动改革，同步提高城市人口承载能力和城乡要素流动能力。深化户籍制度改革，剥离那些附着在户籍上的福利和约束，使其回归到公民基本信息登记功能。加快完善居住证制度，使其成为配置公共服务和制定社会政策的新依据。深化农村产权制度改革，加快探索农村土地承包权、集体经济股权、宅基地资格权“三权”依法自愿有偿转让机制。重点探索将农村宅基地权益退出与城镇住房保障相挂钩，允许宅基地使用权跨集体经济组织流转、交易，探索保权退出、永久退出等宅基地有偿退出机制。

二是打破跨区域发展体制机制壁垒，以都市区和城市群为重点分类有序推进农业转移人口市民化。进一步优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群的承载能力，使之成为全国跨区域实现农业转移人口市民化的主要承接地。健全都市圈同城化发展机制，引导辐射带动能力强的中心城市与周边城镇实现同城化发展，通过建设便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈，满足不同条件的农业转移人口找到适合自身发展需求的机会。

三是推动以县城为重要载体的新型城镇化，探索农民非农化和市民化同步解决的新路径。以县城为重要载体，一体化推动农村劳动力的就地就近非农化和市民化，可以显著降低市民化成本，减轻大城市压力，加快市民化进程。加快落实国家相关产业布局向县域下沉政策，大力吸引人才、资本、技术等产业配套要素从大中城市向周边县域流动。以县城为重点探索构建农业转移人口市民化的机制，建立健全财政转移支付、公共服务人员编制、城镇建设用地增加等与农业转移人口市民化挂钩机制。

四是以基本权益保障全国通兑为突破口，加快城镇基本公共服务常住人口全覆盖。构建以新型居住证为核心的常住人口享受基本公共服务的制度方案，使“居住证”不仅成为农业转移人口进入城市的“身份证”，还要成为服务城市的“贡献证”、共享城市发展的“权利证”。不断提升居住证含金量，探索建立以“居住证+积分制”为依据的优质公共服务梯度供给机制。重点要注重解决农业转移人口急难愁盼问题，关爱随迁子女成长教育，加快发展保障性租赁住房。推动要素供给与人口承载量相匹配，开展以农业转移人口为依据的跨省域“人地钱”挂钩制度改革试点。

五是不断提升劳动力就业水平和技能素质，增强农业转移人口向上流动能力。以提高技能素质为抓手，不断增强农业转移人口在城镇稳定就业、持续增收的能力。完善公共就业服务体系，鼓励创业带动就业。优化职业技能培训，引导和鼓励农业转移人口尤其是新生代参加学历教育、职业教育和技能培训，保障其享有公平的就业机会和职业发展。

六是营造包容和谐多元的城市文化，促进农业转移人口加速融入城市社会。更加关注农业转移人口在城镇的“社会融入”，推进思想观念、生活方式、身份认同、民主参与等层面实现融合。营造开放包容的社会氛围，打破新老市民间交往的各类“屏障”，相互包容、和谐共融。积极引导热爱所在的城市，提高他们的主人翁意识和归属感。

（根据现场录音整理）

整理、审核：毛燕武