河南省人大常委会原副主任

中国国际经济交流中心副理事长兼秘书长

张大卫

尊敬的王国平书记，尊敬的潘云鹤院长，尊敬的各位领导、各位专家，大家好！今天我带来的话题是《把握时代机遇 推动区域经济高质量发展》。

一、区域经济概念的形成与演变

“区域”的语言学概念主要指土地的界划。我们今天所说的“区域”，虽已是包含有历史、人文等内涵的复合型概念，但它的基本特质没有变。作为空间结构，我们往往把“区域”视作为“地理空间”，并将其用于国家治理和全球治理。区域经济一般是指在国家特定空间系统和地域单元内的经济活动及相互关系。国家通过法律、政策及规划等手段，对涉及经济布局、国土空间规划、城乡体系等重大区域经济活动进行管理。因此我们讨论的区域经济发展问题，也是国家治理现代化的重要内容。

改革开放后，我国在发展社会主义市场经济的过程中，对区域经济管理做了几项重要改革。一是坚持以经济建设为中心，把对区域单纯的行政化管理，逐渐转为以促进区域开放发展为重点的经济管理，比如东、中、西的粗略划分，沿海开放与沿海经济“国际大循环”发展战略的实施等。二是运用放权、分税等手段，把侧重于经济的全国统筹和“一盘棋”式布局，调整为推进市场化改革和激发制度创新，以提升要素配置与流动效率为重点促进区域竞争发展。三是运用降低税率、转移支付、扶贫攻坚、基础设施建设等措施，促进缩小区域差距，保持区域经济发展的均衡性、稳定性、安全性，引导区域经济协调发展。如促进产业梯次转移、鼓励对口支援等。

在以经济建设为中心的命题下，国家始终是把区域经济发展问题作为重大的经济战略来组织实施的。2004年前后，国家对区域经济的治理，最终形成了东、中、西、东北四大板块划分，并通过国家规划，给其以不同的战略功能定位及政策工具包。这种板块式划分强调的仍然是区域的空间特征，较多体现的还是区域自然禀赋、行政区划、生产布局、城市体系、社会发展等结构性内容。

党的十八大之后，特别是十九大以来，国家开始用新的视角与理念定义区域经济战略框架。党的二十大将其内容进一步明晰为京津冀协同、长江经济带、共建一带一路、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等，使其在空间结构原有特征的基础上，更多地体现了区域经济发展的本质和功能性特征，也更加明确了区域经济跨界（境）融合与协同发展的基本目标与任务，使国家发展愿景指向更加清晰。

自进入本世纪后，国家结合改革探索的总体部署，根据各地特色、优势和产业结构状况进行了分类指导，制定了一些具有国家层面战略意义的专业性和区域性规划。这些规划的工具性特征非常明显，它在空间架构上增加了时间发展轴，以指导各地破解工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程中面临的困难和矛盾。同时，国家也对规划对象给予必要的政策支持，以使其形成新的竞争优势，增强对大区域乃至全国改革发展的带动和示范作用。

可以概括地说，前述两种“板块型”和“功能性”区域经济战略的意义，主要在于它的目标性。而后一类战略规划所体现的意义主要在于它的“工具性”。作为区域经济发展战略框架的重要组成部分，由于它具有针对性和操作性强及更容易落实的特点，因而在国家的区域经济规划体系中，也更有生动的实践意义。

二、区域战略体系的新框架

党的二十大，对我国区域发展的战略体系，确定了更为明晰的框架，从而使这一体系更系统、更多元、更立体，覆盖面更宽、更有纵深感和穿透力。

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（一）区域重大战略：

1.四大板块

（1）西部大开发→新格局

（2）东北振兴→新突破

（3）中部崛起→加速进程

（4）东部现代化→加快推进

2.较大功能区

（1）京津冀协同

（2）长江经济带

（3）共建“一带一路”

（4）粤港澳大湾区

（5）长三角一体化

（6）黄河流域生态保护和高质量发展

（7）雄安新区

（8）成渝双城经济圈一体化

3.特殊区域

（1）革命老区

（2）民族地区

（3）边疆地区

（4）海洋开发与保护

（二）主体功能区战略：

基于各区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，为促进国土空间发展格局优化，将全国划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域，对不同区域分别给予特定的主体功能定位，实行制度化管理，使其在引领国家发展、增进民生福祉及保障国家生态安全、粮食安全、能源安全、海洋安全、国土安全等方面发挥更大作用。

（三）新型城镇化战略：

1. 以人为核心的城镇化，加快农业转移人口市民化。

2. 以城市群、都市圈和不同等级的中心城市为依托，构建大、中、小城市协调发展新格局。

3. 以县城为重要载体的城镇化建设。

4. 城乡融合发展和乡村振兴。

5. 提升城市规划、建设、治理能力和水平（城市更新、基础设施建设、社区治理）。

6. 建设宜居、韧性、智慧城市（数字化、智能化、绿色化）。

（四）优化区域开放布局：

1. 建设西部陆海新通道。

2. 加快建设海南自贸港。

3. 实施自由贸易试验区提升战略。

4. 加快各区域对外开放平台建设，深度参与产业分工与合作。

（五）重大生产力布局：

1. 国家重大工程。

2. 与周边国家互联互通工程。

3. 涉及国家安全和国家利益发展方向的重大举措。

（六）构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系：

1. 对各地的发展给予分类指导，服务构建双循环新发展格局。

2. 引领一些区域发展战略进入国家战略体系。

3. 培育地方经济核心增长极。

4. 促进地方经济新旧动能转换。

5. 严控生态保护、永久基本农田、城市开发边界三条红线，统筹区域发展规划、国土开发规划、城市总体规划、城乡发展规划、村镇体系规划。

三、区域经济高质量发展面临的挑战与机遇

区域经济协调发展，实际上是一个与内外部环境及系统各结构间互动的过程。当前，我国区域经济发展的内外部环境有了很大变化，国际上受到价值观及地缘政治冲突、科技与供应链脱钩断链等因素的消极影响，国内面临供给冲击、预期转弱、需求收缩三项压力。另外，还有一些基础性矛盾和长期性制约因素，成为我国区域经济发展必须面对并需通过不断改革予以破局和解决的问题。

1.行政区划与经济区划的矛盾问题。我国幅员辽阔、人口众多，自然条件迥异，区域与城乡差异大，出于社会治理、民族团结和国家安全的客观需要，现行的行政管理体制与层级结构、空间结构必须保持一定的稳定性，一些制度性管控规定仍有很强的合理性（如土地资源的空间管制与用途管制），这在某种程度上会影响要素按市场规律自由流动和高效配置，在推进区域一体化发展、同城化发展、城乡融合发展时，这些都是绕不过去的坎。

2.胡焕庸线所揭示的规律性特征与国土开发战略的矛盾问题。从1935年至今，胡焕庸线所揭示的我国人口分布及密度情况并无大的改观。线东南地区的城镇化水平、产业集聚度还在不断提升，新要素、新技术、新产业和新就业机会仍然在向线东南方向倾斜。但线西北方向，却承担着国家能源安全、资源安全和国土安全等重要责任。如何提升线西北方向的城镇化水平、特别是如何使线西北的产业发展更健康和可持续，是对区域经济协调发展战略的重大考验。

3.绿色低碳发展的需要和各区域承担的发展任务之间的矛盾。我国的优化开发区域和重点开发区域，既要继续为国家长期稳定发展提供动力，又要下力气首先解决自己的绿色转型问题。粮食生产区在地力、水利、土壤条件不断退化的情况下，亟需通过休养、涵养和修复，走上绿色集约发展的路子，但当前还要承担起提高单产、扩大总产的任务以确保国家粮食安全。在环境容量（环境承载力）严重不足的情况下，我们既需要在城乡社区及产业部门建立起循环畅通的生态系统，又需要在大尺度空间甚至全国范围内进行绿色、生态资源的腾挪和互助协作。如何在这一协作中使东北和中西部地区的优势得以发挥并从中受益，仍是需要认真研究探索的问题。

4.全国统一大市场和构建双循环发展新格局的需要与现行政策体系造成的利益不平衡问题和矛盾。我们在改革、开放、创新的制度设计与安排上及一些财税制度和公共品供给的安排上，仍需做深刻调整，并建立起体现区域公平、科学合理的利益补偿机制，这样才能真正促进实现区域经济协调发展。

在复杂多变的背景下，区域经济发展仍有三个重大利好因素。

1.基于自由贸易的全球化和国际经贸合作仍在持续发展。我国加入RCEP和申请加入CPTPP等各种国际多双边自贸协定，必然会对区域经济发展带来许多新的机会。

2.国家深化改革、扩大开放、坚持新发展理念、构建双循环新发展格局、建设统一大市场、促进消费升级等战略举措的实施，为区域经济发展带来了新的增长动力。

3.科技革命引领的产业变革，促进产业组织发生了深刻变化，形成了新的市场和市场关系，也形成了新的要素生成机制。它的显著特征就是互联网平台形成全球性生产与贸易网络，而其每时都在产生的大数据及其巨大的信息流量则成为新的生产要素，成为国家和地方未来的基础性资源。

一些国内外的学者认为数字技术及智能技术的发展，将重新定义世界现有的格局，甚至改变一些事物的本质。一旦跨过了某一关键技术的门槛，就能营造出公平的竞争环境，催生出一种新的“世界体系”。当然我们对这个问题要保持高度的、具有前瞻性的研究和观察、实践的态度。

脱域（Disembedding，又称脱嵌）理论是经济哲学理论创新的成果，它被看作是现代性的三大动力机制之一。它认为在脱域机制下，可使社会关系从有限的地方性场景中剥离出来，跨越广阔的时间——空间距离，重新组织起新的社会关系。用于区域经济发展，其意义在于区域经济活动在新技术革命的支持下，可以逐渐摆脱地域壁垒，使活动空间大为拓展。

科技革命带来的产业变革也在重新定义区域经济，使我们对自然禀赋、空间位置及产业形态这些区域经济的基础结构产生新的判断，赋予我们以新的竞争手段和协同方式，也给区域经济带来新的公平竞争环境。许多地区这几年的发展实践，正在证实这一点。

作为创新动力，我国经济转型和产业升级正在形成几个新的风口，包括生命科学与生物技术产业、绿色低碳产业、数字经济和智能产业等等。这些新产业形态的发展，在各区域发展中都很强劲，这也是我们看好区域经济高质量发展前景的重要原因。

为真正实现高质量发展，区域经济发展评价体系也应及时调整。过去我们比较看重经济规模、增长速度、投资增长、产业结构等，现在更应看重的是开放程度、营商环境、绿色增长水平、社会创新能力、新要素集聚能力、供应链畅通能力、增进民生福祉和促进人的发展的能力等。

四、找准撬动区域经济协调和高质量发展的支点

（一）把改革、开放、创新和治理能力现代化，作为区域经济协调和高质量发展的持续动力、持久动力。这是由我们的基本国情所决定的，它也是我们国家制度创新和可持续发展乃至实现民族伟大复兴的必然选择。近年来，我国内陆的一些地区，利用互联网平台和现代化交通手段，努力营造突破地域壁垒的对外开放平台，将地区经济体系融入到国际产业分工体系之中，形成了全球供应链枢纽和现代制造业高地。这些生动的例证说明，开放更是解决诸多发展问题的肯綮之所在。

（二）把建设现代化产业体系作为区域协调与高质量发展的重要内容。产业发展是区域经济的核心。在建设现代化产业体系方面，一定要着重推动产业结构的调整、转型升级。其路径大体是：

1. 巩固优势产业地位，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。

2. 培育战略性新兴产业，促进其实现融合集群发展。构建由战略性新兴产业和未来产业支撑的增长引擎，促进新旧动能转换。

3. 推进现代服务业发展并实现与现代制造业和现代农业的深度融合。

4. 发展数字经济，促进数字技术改造提升传统产业，培育数字新技术产业、数据产业的发展，形成数字产业集群。

5. 优化基础设施的布局、结构和功能，提高系统集成水平。

（三）重视区域发展规划的战略定位和功能塑造。由于区域间自然禀赋、产业结构、基础条件的差异性极大，各地的发展方向和发展目标也是多向度的。因而，在制定区域发展规划时如何准确把握其战略功能定位并围绕这一定位，推进区域功能的塑造，就显得十分必要。这里有几个原则是需要遵循的：一是要有前瞻性；二要遵循客观规律；三是要把自身的优势调动起来，使其集成化；四是要接受市场的选择，毕竟市场在配置资源中发挥着决定性的作用；五要做好与国家战略及国家规划的对接和承接。

（四）重视平台经济发展在区域高质量发展中的支撑作用。平台是连接消费与生产、需求与供给、国际与国内、现在与未来的枢纽。比如，有了完善的功能性口岸体系，就可以促进双循环供应链中物流、信息流、资金流的链接；加强柔性化公共服务平台建设，就可以打破在很多地方出现的公共服务供给不足和体系薄弱、僵化局面。现在是互联网和大数据时代，建设强大的可以有效配置信息资源的数字化平台至关重要。尤其是要重视发挥平台经济这一新产业组织的作用，让汇之于全球的信息流量和具有自我学习、自我生成能力的数据成为区域发展不竭的资源，使之成为带动区域就业和产业发展、税收增加、绿色增长的持久动力。

（五）营造突破地理界划的经济空间和数字空间。区域协调发展、协同发展、一体化发展、同城化发展，其实质就是要突破地理和行政区划的限制，让生产要素在区域间自由流动，使产业链、供应链、价值链在区域间自主配置资源，让区域内居民共享公共服务和发展红利。目前，以推动协调、协同发展为目标的城市群、都市圈、经济圈，都紧紧抓住国家构建双循环发展新格局和建设全国统一大市场的机遇，在加强交通、网络、管道等基础设施建设、提升区域连通性方面，在培养发展动力、增强经济联系的黏度、建设功能性平台和开放性空间上下功夫。

数字化空间的出现，为区域开放和争取公平竞争环境，创造了难得的机遇。各区域完全可以通过数字化平台的便利性，高效连接世界的每一个角落，公平分享全球化的红利。构建数字化空间，需要激发起我们的空间想象能力、形式塑造能力和内容生成能力。在数字化时代，我们的想象力所达之处，就是区域的边界所在，而区域生成的数据流动到哪儿，哪里就是区域发展的溢出空间或外延空间。对区域经济发展来讲，这就是千载难逢的历史机遇。

在科技革命不断推进产业变革的背景下，在社会脱域机制越来越活跃的趋势下，我们要清晰认识到其对区域经济发展带来的深刻影响，加强区域经济理论的创新，特别是要加强对“超区域空间”状态下数字经济、互联网平台、供应链体系、新应用场景等方面的研究，使其能够更好地服务区域经济高质量发展。

谢谢大家！

（根据现场录音整理）

整理：蓝佐坤

审核：施 剑