数字经济时代，数据成为推动经济发展的战略性关键生产要素，数据开放及流通可以降低经济运行成本、提高经济运行效率、推动产业转型升级，因此各国政府都非常重视数据开放，尤其是公共数据的开放。自2009年以来，美国、英国、加拿大等国家相继上线了政府开放数据平台，并且制定了一系列数据开放国际合作协议，如《开放数据声明》等。我国2015年在《促进大数据发展行动纲要》中强调推动政府部门数据共享和公共数据资源开放。2020年3月，中共中央、国务院在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出要加快培育数字要素市场，重点推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。2022年12月，中共中央、国务院在《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中，明确指出要推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，标志着我国数据要素市场建设正式进入了从顶层设计到机制落地的新阶段。

根据《中国地方政府数据开放报告——城市指数（2022年度）》显示，截至2022年10月底，我国已有208个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，其中省级平台21个(含省和自治区)，城市平台187个(含直辖市、副省级和地级行政区)。地级及以上政府数据开放平台的数量从2017年的20个增长到2022年下半年的208个，呈显著增长趋势。各级政府也在开放数据资源清单目录、数据开放共享标准、数据开放相关利益主体等方面制定了一系列的政策，为数据开放平台以及数据流通保驾护航。目前，我国55.49％的城市已经上线了政府数据开放平台，实现了“开放数据，蔚然成林”的初步愿景。

总结各地出台的公共数据相关地方性法规和地方政府规章，公共数据定义为国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。公共数据开放是指公共数据来源部门面向社会依法提供公共数据的公共服务行为。

公共数据开放的关注点

（一）数据所有权难界定

当前关于数据确权主要存在两类主流观点。一类观点认为数据权属于数据主体（含自然人、法人、非法人组织等）所有，即由产生数据的个体所有。但这种权属界定思路难以适配个人用户与互联网平台之间的权利关系划分。个人通过公共数据开放平台获取相应政务服务时，个人用户理应是数据权利的拥有者。但从实际情形来看，数据创造价值的前提是平台对数据资源的规模化汇聚，将数据产权配置给相应平台才能让数据被进一步开发利用。

另一类观点则认为，将公共数据资源定位为某种类似于自然资源的客体，参照适用宪法上的自然资源国家所有条款，对公共数据资源展开国家的管理与规制。但公共数据可以同时由多个主体开发利用，其获取过程具有非竞争性和非排他性。以资源性产品经营与利用的方式确立公共数据的法律地位，无法促进社会共享与大众创造。

（二）公共数据授权运营存在争议

实践中需要考虑应以何种形式授权市场主体运营数据。部分学者认为授权运营的法律性质是一种特许经营，因为其本质是一种政府与企业合作共赢的商事活动，双方之间通过契约联结，该契约既反映了双方的准公共服务买卖合作关系，又反映了企业方作为特殊资源的使用者与政府间存在的管理与被管理关系。但公共数据授权运营因其运营主体提供的是具有较强市场化属性的产品或服务，且数据产品定价机制复杂难以统一指导，这意味着公共数据授权运营在特许经营的费用设定、产品定价、用户付费以及特许经营期限测算等机制上难以制定相关标准。

还有部分学者认为公共数据授权运营应看做是一种行政许可。这种划分方法虽然可以解决准入资格问题，但行政许可中不存在政府提供资源给被许可人使用的情况，同时运营主体可能需向政府交纳授权费用，这与行政许可的单方性、免费性等特点也不一致。

（三）技术成本与开放效果难以平衡

区块链作为链接多部门的数字基础设施，系统在前期建设中需要投入大量时间、人力及物力。一类观点肯定了区块链技术在公共数据开放过程中具有可靠性强、透明度高、信用好和可延展性强等优势，提倡政府应采取区块链技术推动公共数据开放。另一类观点则指出在公共数据开放中应用区块链也存在一定问题。首先，在建造、维护和利用区块链系统的过程中将会消耗巨大成本。其次区块链的技术特性会淡化国家监管概念，对现有公共数据开放体系和管理机制带来冲击。同时，在数据量庞大的区块链数据库中，如果平台没有与参与者建立起良好的协调、沟通机制，那么电子政务的信息孤岛现象难以消解。

公共数据具有高权威性、高准确性、高价值性、高应用性等特征，是培育数据要素市场最容易起步的切入点。推动公共数据的开放和应用势必是我国实施数字经济战略的关键一环，未来如何进一步推动公共数据开放、共享、应用，还要稳步探索。

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审核：施剑