土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是支撑高质量发展、实现中国式现代化的重要保障。随着新型城镇化的快速推进，土地问题成为新型城镇化进程中的核心问题和基础问题。在“生态保护红线”“永久基本农田”“城镇开发边界”三条控制线的硬性约束下，原来单纯依赖土地增量进行城市发展的模式已经难以为继。面对土地资源稀缺的大形势，向“土地存量”要“发展增量”已经成为高质量发展的重要途径。
一、 存量土地的类型
“存量土地”，广义上讲是泛指城乡建设已占有或使用的土地，狭义上讲是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。当前，向“土地存量”要“发展增量”，主要是指狭义上的存量土地，主要包括批而未供土地、闲置土地、低效用地三大类。
1.批而未供土地指依法批准的农用地转用和征收用地中尚未完成供应的土地。
2.闲置土地指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
3.低效用地又称为城镇低效用地，指经第三次全国土地调查已确定为建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧且权属清晰、不存在争议的城镇存量建设用地。
二、 “存量”变“增量”的主要路径
1.针对批而未供土地：一是核销批文，对确实不需要的用地，或因规划、政策调整、不具备供地条件导致批而未供的土地进行清理；二是加快供地，对具备供地条件的土地加快供地，对已经实际使用但未办理供地手续的，限期完善供地手续；三是加快规划调整，因城乡规划调整、政府发展思路变化等无法供地的，应及时调整规划，加快供地。
2.针对闲置土地：一是延长动工开发期限，签订补充协议，延长动工开发期限最长不得超过一年；二是调整土地用途、规划条件，重新办理相关用地手续，重新核算土地价款；三是政府安排临时使用，期限最长不得超过两年；四是协议收回，有偿收回国有建设用地使用权；五是置换土地，对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可进行置换。
3.针对低效用地：一是增容提质。用地模式上“上天入地”，对地上地下空间综合统筹和一体化开发，通过提高容积率或建筑密度、增加固定资产投入、进行生产设备增容和技术改造升级等方式继续开发提升土地利用水平和产出效益。二是腾笼换鸟。通过在政策扶持、资源配置、行政监管、价格和信贷等方面实施差别化政策，引导或倒逼企业盘活增效或退出，实行“退二进三”“优二兴三”“退低进高”，实现项目嫁接、承接产业转移。三是转型升级。利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、“互联网+”等新产业新业态项目、企业，落户生产性服务业公共服务平台。四是成片开发。通过协商收回、土地置换、收购储备等方式，将相邻土地合并到一处进行集中开发，统一管理。
三、 “存量”变“增量”的保障措施
一是突出规划引领，加强规划源头管控。城市规划要坚持“一调两宽两严”原则，做到“优地优用、大疏大密”，强调向规划要土地、要资金，通过调整优化规划，集约节约利用土地资源，借地生财、借地发展。“一调”，就是调整优化既有规划；“两宽”，就是在不影响城市天际线和周边环境的前提下，放宽建筑容积率、放宽建筑高度，做好地上、地下两篇文章，既要将地上建筑的规划高度用足、用好，又要充分开发、利用地下空间；“两严”，就是严保绿化率、严控建筑密度。通过集中供绿、见缝插绿等方式，确保区块高品质的综合价值。
二是加强资源整合。摸清家底，积极盘活存量建设用地，并依据国土空间规划和土地利用计划，坚持XOD导向的土地开发模式，优先使用批而未供、闲置、低效土地。坚持落实“增存挂钩”机制，激励与约束并举，发挥新增计划的导向作用，倒逼盘活利用存量土地。
三是强化合同履约达产监管。健全产业准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制，将项目建设、投入、产出、节能、环保等要素纳入投资建设协议管理，明确违约责任，落实项目建设、投入、产出、节能、环保等全过程全要素管理责任。健全用地全生命周期联合监管机制，将企业履约情况纳入综合评价体系。加强企业诚信体系建设。
当前，在国土空间规划体系改革背景下，城市用地从“增量”时代迈入“存量”时代，如何“向存量要资源、向存量要空间、向存量要质量”，把“土地存量”变为“发展增量”，让“寸土”值“寸金”，积极探索可复制推广的存量土地开发利用模式，不仅是本轮国土空间规划的重点任务，同时也是各级政府现代化建设的重点内容。作为一项复杂的系统性工程，存量土地的开发利用，有赖于政府、相关利益主体、市场等多方力量加强协同配合，打好组合拳，形成政策合力，凝聚发展动力。
【参考文献】
[1]习近平.坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴.《求是》2022年第7期
[2]王国平.关于新时期土地集约节约利用的思考.《研究通报》（2021）8号
[3]《中华人民共和国土地管理法》（2019修正版）
[4]《闲置土地处置办法》（原国土资源部第53号令）
[5]《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（2016年）
[6]《浙江省人民政府办公厅关于开展低效工业用地整治促进制造业高质量发展的意见》（浙政办发〔2023〕12号）
审核：接栋正