2022（中国）城市学年会“城市片区综合开发论坛”主题报告分享

2022年11月4日，浙江省首批新型重点专业智库杭州城研中心（浙江省城市治理研究中心）、浙江省国土空间规划学会城市综合开发专委会等单位在杭州联合主办（中国）城市学年会“城市片区综合开发论坛”。论坛由浙江省规划学会城市综合开发专委会主任、浙江大学公共管理学院学术委员会主任吴宇哲教授和浙江省规划学会城市综合开发专委会秘书长、杭州城研中心研究一处处长李明超研究员先后主持。来自北京、上海、杭州、苏州、宁波、温州等地的近20位专家学者应邀参加论坛并作主题报告，浙江省规划学会城市综合开发专委会部分成员及关心城市规划建设的业内人士约50人参加线下交流，线上收听收看超千人次。为扩大智库成果传播，现将根据华东师范大学经济与管理学部黄忠华教授所做主题报告“产业用地高效配置与城市高质量发展”录音整理的演讲内容发布。

一、产业用地配置改革与城市高质量发展

二十大报告指出，构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。然而，当前土地要素市场配置面临突出问题，具体表现在：一是城乡建设用地市场尚未真正形成，二是产业用地市场配置程度还比较低，三是存量产业用地配置都缺乏市场化配置的活力。虽然各地进行了一些探索，如推动城市内部存量用地盘活与更新，亩均论英雄等要素市场化配置改革，取得一些积极进展，但从面向城市高质量发展来看，仍面临一些问题。

土地如何通过产业渠道，与城市的高质量发展联系起来，还有待于进一步探索。城市高质量发展中，产业用地配置仍面临以下三个问题。

第一个是用地细碎化。用地细碎化是一个非常重要的问题，以前文献主要讨论农地的细碎化问题，但是跟城市发展紧密相关的恰恰是产业用地细碎化。根据我们测算，中国制造业企业平均土地规模是105，这个规模是大还是小？若跟美国比是偏小，跟印度比，印度的土地细碎化还要严重。产业用地细碎化问题会带来一系列的成本和效率损失问题，比如说像印度有一个Tata集团，要建造一个汽车厂，由于工业用地细碎化问题非常严重，6000多亩的一个汽车厂，需要跟12000多土地所有者谈判，交易成本非常高。而美国通用汽车建一个用地5688亩的工厂，只需要跟29个土地所有者谈判，这个土地交易成本就小得多。

从全国层面来看制造业企业平均用地规模，有一个非常有意思的现象是，浙江制造业企业平均用地规模最小，平均只有48亩，为全国最小。从另外一个层面上表明，若将产业用地细碎化问题解决，土地有效整合起来，产业发展潜力还较大，浙江未来土地改革还能释放更大的潜力。深圳、广州最近也在积极推行产业用地整合更新，将零碎产业用地有效整合起来，释放土地利用潜力。

分析发现，杭州实施“标准地”出让后，土地细碎化仍然较为突出，用地面积最大的一个制造业行业企业也只有103亩，低于有效用地规模要求。我们对6万多家制造业企业的用地效率做了一个测算，发现这6万多家企业的用地规模与其效率呈负相关关系，表明低效企业占了更多的土地，高效企业占地规模反而小，即存在土地错配。我们研究发现，错配程度比较大的一些行业，主要是像工艺品、通讯设备、仪器、办公设备，因为这些产业门槛较低，各地竞相上马，导致用地错配。从空间上来看，长三角地区的产业空间错配程度是最小的，用地错配比较大的主要在中西部地区这些地方。

第二个是市场摩擦力。土地从低效配置推向高效配置的过程会遇到一些阻力，比如说企业家拿地难、扩张难、退出难，并存在信息不对称的问题，这些都是市场的摩擦力。最新的一个对印度的研究发现印度的土地细碎化程度、摩擦力比我们更严重，市场摩擦力阻碍企业有效扩张，降低企业利润达6.5个百分点左右，这是非常显著的效率损失。

我们用摩擦力来看待浙江“标准地”改革，原有产业供地难落地、审批周期长、退出难，这些都是市场的摩擦力，标准地改革通过明确用地标准，降低企业的手续成本、降低市场的摩擦力，来实现产业用地的高效配置。我们发现标准地改革后，拿地项目，无论从亩均投资产出、容积率、还是注册资本金，都比非标准地项目有一个显著提升。企业也明显感觉到标准地改革后，手续没有明显更复杂，没有影响他们的生产经营，没有影响土地获得的难度。所以“最多跑一次”改革，可以从优化营商环境，特别是从降低市场摩擦力来助推产业和城市的高质量转型发展。

第三个是产业用地空间混合利用。当前，很多城市产业存在“集而不群”问题，产业只是地理集中而并无紧密合作联系，更没有产生积极的集聚效应，造成资源和空间的低效利用。传统产业集群政策单纯注重空间上集中，忽视了企业和产业间的知识、技术链的打造。部分城市商住混合用地供给不平衡、不充分、不集约。空间上，供给集中在主城区。业态上，集中在商业、办公与居住用途的混合，与康养、文化、租赁等用途混合较少。

二、促进产业用地高效配置

与城市高质量发展的对策建议

（1）在集聚中走向节约融合。发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中。

（2）为效率而竞争。深化亩产论英雄改革，拓展亩产的内涵，如包括税收、就业、能耗、环境等指标。

（3）在开放中融合。打通城乡和区域用地市场的畅通循环。

（4）以市场化的方式配置产业用地，创新多元市场化的实现方式。

（5）推动产业结构调整、提升功能，推进空间结构调整、产城融合。

（6）严格产业用地的能耗和排放标准，助力双碳，协调环境规制政策与土地出让。

（7）从综合利用、协同混合、空间共享等方面来促进产业用地高效配置与城市高质量发展。

整理：温寒

审核：李明超