2023年1月1日，新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》正式施行。其中，一项农产品质量安全监管方面的重要制度创新——承诺达标合格证制度（原为食用农产品合格证制度），在历经6年试行后，终于被正式写入法律，标志着农产品“默认合格”的时代终结，逐步走向“承诺合格”时代。

一 农产品质量安全监管难在哪里

（一）监管对象庞大，监管资源短缺

国家统计局2017年发布的第三次全国农业普查主要数据公报显示，全国农业经营户20743万户，农业生产经营人员达31422万人，其中规模经营户398万户，只占全部农业经营户的1.9%。家庭农场、农民专业合作社、农业企业等农业经营单位的数量也不及农业经营户数量的1%。平均来看，每户农业经营户的农业生产经营人员1-2人，平均每户规模农业经营户生产经营人员3-4人。我国农业生产经营主体总体呈现出小规模、分布广、数量多等特征。

尽管各级政府高度重视农产品质量安全问题，逐年增加监管资金投入，将农产品抽检不合格率控制在较低范围，但现有监管资源和执行力度的增幅空间已十分有限，不足以有效覆盖如此大规模的生产经营主体。中小规模生产经营主体责任意识淡薄、生产行为不规范的问题尚未得到根本解决，农药残留、微生物超标、非法添加等质量安全隐患长期存在。

（二）执行成本过高，准出准入脱钩

理想状态下，农产品只有在满足一定质量安全标准或要求的情况下，才可以进入流通市场进行交易。为此，农业部门和市场监管部门相继出台产地准出制度和市场准入制度，设置入市门槛，要求农产品“持证入市”。农产品生产经营主体可以依托地方农业部门或者合作组织进行质量安全核验，由地方农业部门负责开具产地准出证明后，方可进入市场交易。与此同时，农产品批发市场、超市等主体则需要对应查验和记录入市农产品的产地准入证明。

然而，产地准出证明在长期实践中并未承担起应用的准出和准入功能。一方面，产地准出证明办理手续复杂，须由地方农业部门负责开具，所需投入的时间成本和经济成本较高，因此仅在新型农业经营主体、“三品一标”农产品生产主体等小范围内得到应用。另一方面，各地产地准出标准不统一，对产地准出证明中应承载的信息内容要求各不相同，市场准入制度与产地准出制度衔接困难，票据、农产品、责任人三者间缺少关联。由此，产地准出证明造假、标签信息套用等信用问题滋生，市场准入环节因高昂的信息查验成本而产生主观懈怠，进而诱发上游生产主体的机会主义行为。

二 什么是农产品承诺达标合格证

承诺达标合格证，本质上是一张附着在农产品外包装上的标识（信息载体），通过承诺达标合格证可以查看产品的名称、产地、生产者、承诺内容、承诺依据等信息，因此可以兼具农产品产地准出、市场准入、信息传递、质量安全追溯、主体责任认定等功能。

2016年，原农业部发布《关于开展食用农产品合格证管理试点工作的通知》，在借鉴工业产品的管理理念的基础上，主张对食用农产品“责任人”进行管理而非执着于“产品”本身，即强化食用农产品生产经营主体质量安全控制的第一责任，建立能有效与市场准入相衔接的食用农产品合格证管理制度。河北省、黑龙江省、浙江省、山东省、湖南省、陕西省等地率先开展主要食用农产品合格证管理试点，并取得积极成效。

2019年，农业农村部发布《全国试行食用农产品合格证制度实施方案》，以全国范围内的食用农产品生产企业、农民专业合作社、家庭农场为试行主体，重点选取蔬菜、水果、畜禽、禽蛋和养殖水产品为试行品类，采用全国统一的合格证基本样式，由食用农产品生产者自行开具。在这一阶段，农产品试点范围与流通范围不匹配的问题得到解决，产地准出和市场准入衔接更加紧密，食用农产品生产经营主体自律性逐步形成。

2021年，农业农村部发布《关于加快推进承诺达标合格证制度试行工作的通知》，明确将合格证名称由“食用农产品合格证”调整为“承诺达标合格证”，在合格证内容和形式上也有较大调整。如下图所示，2019年全国试行阶段合格证相较于2016年试点阶段的合格证，剔除了“确保合格的方式”，新增了“承诺内容”。到了2021年推行阶段，除了主名称变更外，承诺达标合格证增补了2016年合格证中的承诺依据，重点突出了“承诺”的具体内容和依据。这一做法强调了“谁开具、谁负责”的原则，从事前审核转向事后追责，进一步强化生产者的质量安全责任意识。

三 “承诺达标合格”等于“合格”吗？

自我承诺式的达标能代表真正的达标吗？这也是该制度自2016年试行以来受到社会公众热议的原因，许多人仍然担心承诺达标合格证会变成形同虚设的一张标签。

的确，在《农产品质量安全法》修订之前，承诺达标合格证制度由于缺少上位法依据，在推广过程中面临较大阻力。换言之，食用农产品生产者不承担未开具承诺达标合格证的法律责任。如今，《农产品质量安全法》时隔12年再次修订，农产品生产企业、农民专业合作社必须依法开具承诺达标合格证（鼓励和支持农户开具）、收购单位或个人必须依法收取保存农产品程度达标合格证，需在混装和拆分后重新开具承诺达标合格证，农产品批发市场作为市场准入第一道门槛则需依法查验、收取和保存入市农产品承诺达标合格证。与之相对应的，检查农产品承诺达标合格证开具情况被列为地方农业农村部门的重点监管工作之一，对违反开具要求的农产品生产主体、收购主体以批评教育为主，情节严重将处以罚款。然而，我们仍需清晰地认识到，法律依据的完善只是起点，“承诺达标合格”要想等价于“合格”（成为代表质量安全的市场信号），还需要重点关注其他制度配套和具体执行上的问题。

第一，要开展合格证开具配套服务。一是要尽可能提供免费的农产品质量安全检测服务，引导农产品生产主体自主或委托开展质量安全检测，提高承诺达标合格证的“合格代表”水平。相关部门应积极争取资源、合理安排资源用途，争取向小农户免费提供服务，坚持帮扶小规模生产主体，不断强化农产品生产经营主体的责任意识，增强其参与开具承诺达标合格证的积极性。二是要积极提供数字化服务，考虑在农业生产经营主体管理平台或是农产品质量安全追溯系统的基础上，增设承诺达标合格证开具的功能，一方面可以减少农产品生产经营主体的时间和经济成本，另一方面为相关部门实施监管提供渠道。

第二，要建立信用档案和失信管理制度。对于采用伪造、虚构、冒名的合格证的责任主体，考虑将失信行为计入个人信用档案，同时在一定时间范围内限制失信主体再次进入市场交易，要让广大农产品生产经营主体充分意识到，承诺达标合格证代表着个人信用，是真正意义上的“入市许可”。责任主体的长期失信行为，将对其未来的产品交易、日常居行等造成不便，以此突出承诺达标合格证的严肃性。

第三，要严格落实监管部门工作责任。合格证不是全部把责任推给生产经营者，强化生产经营主体责任是其中一个方面，监督管理力度仍需跟上，甚至需要更强。监管部门应考虑将承诺达标合格证制度纳入地方考核；将承诺达标合格证与参加各类展示展销会、参评各类品牌、奖项和项目支持挂钩；加速原产地证明向承诺达标合格证的转换，加强“三品一标”、良好农业生产、HACCP认证同承诺达标合格证的匹配对接；统筹规划农产品质量安全抽检、追溯体系建设、市场准入监管等具有目标一致性的工作内容，减少资源重复投入，提高监管效率。

审核：蔡 峻