河南省人大常委会原副主任

中国国际经济交流中心副理事长兼秘书长

张大卫

尊敬的王国平书记，尊敬的浙江省、杭州市和我们浙江大学的领导，以及来自全国各地的领导专家学者、参加会议的各位朋友，大家好！今天我带了一个话题，用视频的方式向大家做汇报，题目是《城市高质量发展评价指标体系建构的几个问题》。

我国城镇化正处于发展巩固提高的新阶段，城市发展是经济增长的主动力，其在吸纳人口促进就业、集聚产业和各类要素，带动农村及相关贫困地区发展等方面都起着非常重要的作用。有几个图表，表一是2021年城乡人口和就业的情况，表二是2021年城乡居民人均收入的情况，城市是经济社会高质量发展和居民高品质生活的载体，我国已经迈上全面建设社会主义现代化国家的新征程。城市在引领中国经济转型发展，增进民生福祉，构建双循环新格局，参与全球经济合作与竞争中，更需继续发挥扛大梁的作用。党的二十大对城镇体系、城市规划、城市发展、城市建设与管理都提出了更高的要求，内容包括深入实施新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展格局，提高城市规划建设治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动。加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市等等，这些内容都为中国城市如何实现高质量发展指明了方向和路径。实现上述的战略任务，就需要为城市高质量发展提供一个目标体系，形成一个清晰有序的坐标系统，使城市在发展过程中有一个较好的参照考量和评价标准。

那么城市高质量发展的主要内涵是什么？理论界从动力、目标、内容等向度出发都有一些讨论。我国城市发展程度不同，自然资源禀赋也不同，其长期形成的地域文化、产业特色，规定了不同城市发展对价值目标的选择，具有多向度的特征，也就是有不同的价值偏好。城市高质量发展需要测度的指标涉及方方面面，但在建造系统的评价体系时，涉及高质量发展本质及基本内涵的指标却是不可或缺的，比如增长、就业、绿色低碳、创新、开放、智慧、易居、健康、韧性、公共服务等。目前社会上有不少机构建构了相关的指标体系。2020年国家标准委还发布了城市发展质量评价指标，但无论从实践看，还是从党的二十大提出的新要求来看，这些指标系统仍显不足，结构上还存在着这样那样的缺陷，改进的空间仍然很大。中国国际经济交流中心近年来也为此做了一些尝试，对这些指标体系也进行了研究。现在我就4个相关问题粗略地谈一些看法。

低碳城市

第一是关于低碳城市，目前全国已经有36个低碳城市试点，它承担的试点任务是以尽可能少的温室气体排放来推动城市经济的持续稳步增长。这一探索实施的要点是在确保城市就业率和国民收入稳步提高的条件下，减少能源供应系统和终端能源消费部门的温室气体排放量，提高城市碳汇水平，建立起低碳城市的生态体系。我们中心课题组研究认为，实现低碳城市发展目标的主要手段，一是低碳技术的发展和应用，二是发展绿色低碳产业，循环经济等。三是低碳管理，包括制度、政策、目标和规划管理等。四是建立良好的微循环系统，其中包括绿色消费、居民行为和低碳社区等等。一个城市实现低碳发展追求的目标应该主要有这么几项，绿色能源、绿色交通、绿色建筑、绿色产业、环境共生、低碳社区、城市空间规划、低碳管理体系等等。目前我国尚缺乏统一的低碳城市指标体系，对国内外一些可供参考借鉴的指标体系进行分析。我们可以看出来他们有一些基本的特点，现在我将这些指标体系设计的分类框架，也就是说他们的一级指标举例如下，比如联合国人居署人居议程指标体系，它主要包括了安居、社会发展、环境管理、绿色发展等。第二就是全球城市指数指标体系，它内容主要包括城市服务和生活质量。联合国可持续发展指标体系分为17大类179个目标，一级指标主要涉及了消除贫困、消除饥饿、良好健康与福祉、优质教育、性别平等、清洁饮水和卫生设施、廉价和清洁能源、体面工作和经济增长、工业创新和基础设施、缩小差距、可持续城市和社区、负责任的消费和生产、气候行动、水下生物、陆地生物、和平正义与强大机构、促进目标实现的伙伴关系等等这样17项指标。那么中国人居环境奖评价指标，一级指标主要包括居住环境、生态环境、公共安全、经济发展、资源节约，中国城市发展战略绩效指标体系，包括经济生活、社会发展、生活质量、城市基础设施、环境管理、国际合作。中国城市科学发展综合评价指标，包括经济发展、公共服务、居民福祉。中国低碳城市评价体系，这里面包括一级指标还有规划目标、媒体传播指标、新能源与低碳产品、低碳出行、绿地面积、绿色建筑、空气质量、减碳以再生资源、公众满意度、一票否决制等等。住建部中国城市可持续发展指标包括了居住环境、生态环境、社会和谐、公共安全、资源节约、社会发展。中国国际经济交流中心和哥伦比亚大学、阿里研究院、飞利浦中国合作，分别推出了国家、省级和100个城市的可持续发展评价指标体系。一级指标为经济发展、社会民生、资源环境、消耗排放、治理保护中心。低碳生态城市体系课题组已经向有关部门建议，在设置国家指标体系的时候，能够从国外14个的体系中和国内的11个标准中来参考选举，同时能够在此基础上建议形成中国低碳城市评价指标体系的基本框架如下，向国家有关部门已经正式提出了这样一个建议，实现低碳城市的发展愿景，还有三个最为关键的因素，一个是技术进步，二是政策扶持，三是管理创新。联合国政府间气候变化专门委员会以及应对气候变化技术开发转让北京宣言都强调了，低碳技术在减少化石能源依赖，提高能源安全节能减排和创新业态，提供大量新就业岗位的这样一些重要性，而这些技术是需要一些有效的政策来提供保证的。

下面给大家提供一个表，就是我们中国城市目前比较适用的一些低碳技术和一些政策措施，现在做个列表。要实现低碳城市发展目标，仍有一些技术亟待突破，比如储能技术、碳捕捉技术以及碳储存技术等等。在政策措施上也有一些如何使绿色的能源它的价格能够被市场接受并具有竞争力。然后鼓励发展分布式能源，以使民众和众多的市场主体能够分享绿色能源福利等等这样一些问题，构建低碳城市指标体系，仍需要面对一些指标可获得性不高，而且各地统计口径不统一的问题。因而在管理创新方面，首先是在目标管理上要体现出来，要尽快地实现由能耗总量和能耗强度双控，向碳排放总量、碳排放强度双控的转变，将碳排放总量、单位产值碳排放、人均碳排放、碳汇、生物多样性等等这样一些方面的指标，能够尽快地纳入统计体系，因为现在我们统计还不包括这些指标。

其次是尽快建立城市生态足迹管理理念，生态足迹又称为生态生物生产力、地域空间或者具有适当承载力的生态系统。我习惯把生态足迹称为环境容量，也就是说一个城市要有废弃物可以消纳，而资源可以再生的这样一个能力，并要求能够形成新的自然生态系统，这就需要在城市发展的同时，能够配套规划一定的具备生物生产力的土地和水域空间，并与城市周边的绿水青山、田土沃野能够衔接和融合在一起。更需要加快将生态环境的管理由标准管理、总量管理、质量管理向用容量管理转进。完善低碳城市管理，还需要在一系列的制度建设上下功夫，比如建立温室气体排放和节能目标责任考核制度，统计核算监测与报告核查制度，投资项目碳排放评估和准入制度，低碳产品标准标识认证制度、低碳发展财税与专项资金支持制度等等。标准和指标体系的构建是引导发展方向和重点的大事，是国家核心利益与竞核心竞争力的重要组成部分。中国城市高质量发展，包括智慧城市、韧性城市等等，都要抓紧补上指标和数据缺失的短板。

卫生健康城市

第二个问题是向大家汇报一下关于卫生健康城市，这次新冠疫情在全球的蔓延，让我们深切认识到了国家公共卫生体系、重大疫情防控救治体系、医疗体系、应急保障体系、健康管理体系等等存在的一些短板，看到了地区和城乡间医疗卫生资源分布的不平衡性，也见证了人口、产业、卫生医疗资源集中的一些都市由于卫生健康管理存在的脆弱性，而给农村相交地区带来的重大的冲击。国家早已经实施了健康中国战略，二十大报告进一步强调了人民健康的重要性，提出把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策的工作要求。鉴于此项工作的重要性，中国国际经济交易中心于2020年就成立了中国卫生健康发展评价报告这样一个课题组，克服了多种统计指标可获得性差、城市间统计口径不统一等种种困难，于当年即向社会发布了报告成果，成为我国第一份此类的评价报告。去年的杭州城市学年会上，我也讲到了评价报告的一些基本情况，那么今年中心和中国国药集团、飞利浦、中国等中外企业联合组成了课题组，继续加强研究，将于近期以蓝皮书的方式向社会发布卫生健康发展评价报告。报告中，卫生健康指标体系分别设为国家级、省级和城市级，其中一级指标有5个，分别为卫生健康资源、卫生健康环境、卫生健康投入、卫生健康管理、卫生健康水平等等。我们设置了卫生健康指标体系城市版的表格。那么二级指标国家级有10个，省级有12个，城市级有17个。三级指标国家级48个，省级44个，城市级76个。为什么不同层级的指标，那么有不同的数量呢？因为它其中存在的差异性主要还是在于统计指标的缺失，就是有些城市包括有些指标我们没有办法拿到，目前只有省辖市、省会城市，也包括自治区首府城市和深圳、宁波、青岛、大连、厦门等共36个城市具备评价条件。近期我们也准备把它扩大扩大到100个城市，我们希望卫生和健康两大领域能够成为城市高质量发展的重要支撑和发展绩效评价的重要内容。

智慧城市

第三个问题汇报了关于智慧城市，智慧城市的建设目前有三个问题需要引起重视。一就是概念，什么是智慧城市？一些地方利用现代信息技术的基础设施和运营服务能力，在数字平台的基础上构建了数字城市、数字政府、城市大脑等智能化城市管理体系。数字城市侧重于将城市中物理世界的人、物和事儿以及场景等所有的要素数字化，形成一个可用数字来描述的新城市空间，也就是数字空间。那么它为今后城市的数字化发展和数字化管理还是打下了很好的基础。数字政府和城市大脑则强调数字化对政府管理系统的改造，强调政府对数据资源的采集、分析、开发和利用，强调利用现代技信息技术和数据，为城市管理者提供更强大的决策控制和服务功能的支撑。智慧城市它有了给数字化城市、数字政府、城市大脑很深刻而泛在的内涵。我认为它的突出特征有这么几条，一它是现代信息技术的高度集成。二它是信息应用的深度的整合。三城市各要素全面数字化，并且能够培养出数字化以后的各种要素，它的感应、感测、感知的生物学能力，第四是构成泛在网络社会和虚拟数字空间。第五是形成虚实结合的数字型生态系统。第六是各系统间形成自觉的协同能力，这条非常重要，就是各个系统之间它会自觉的来进行协同。第七，各个机体它具有自觉的学习积累、分析、修正、完善和创新发展能力，这就是它自身要有学习能力。第八是将城市管理平台功能转为政府与居民的双向沟通，比如说政府的健康服务和居民的自我健康管理，它应该是一个双向沟通的。另外还有共享共用，能够突出为居民提供精准及时多样化的服务。

智慧城市强调技术支撑和平台应具有认知、协调、服务和再协调的能力。同济大学朱大建教授提出微基建的概念以后，人们对智慧城市的建设有一些新的启发，它不单是由政府去建一个宏大的数字化的平台架构，而是要在城市构建起泛在化、人人参与其中的数字化社会，培养出能够再生的微细胞数字要素和能进行微循环的数字化城市机体。它不是要在塑造一个万能的政府，而是要能够建一个智慧的社会。第二个问题就是目前的数字城市，也还是没有一个科学和令人信服的技术标准。第三个问题是没有一个权威的指标评价体系。出于研究的需要，我认为智慧城市指标评价体系应该有这样的一个基本框架。

韧性城市

第四是关于韧性城市，联合国经社理事会2016年提出了21世纪人类最大的挑战之一，就是如何管理好城市。最近几年来，人们对自然灾害、疫情突发事件等给城市带来的灾难性影响体会很深。所谓韧性城市，国际社会通常是用于防灾减灾，是指城市能够凭借自身的能力抵御和减轻灾害，并能够快速的恢复并且实现正常运行。那么从现实看，对城市造成重大灾害甚至灾难的，已经不仅仅是自然灾害这样一个因素，它还应该包括大流行病、公共卫生事件、重大生物灾害、突发事件，包括战争、政治冲突、特大事故等等，也要包括供应链的中断。而抵御灾害和恢复城市运营，也不仅仅要靠城市自己的禀赋和能力，除了要自我修复更新以外，它也要有良好的外部合作能力和条件。在研究韧性城市的技术标准和指标体系评价体系的时候，我认为应该考虑以下几个方面，第一是自然禀赋，第二是基础设施，包括信息交通、能源仓储等等这样一些服务供给能力的技术因素和备份的模块。第三是经济弹性，包括产业链供应链的安全。第四城市功能的改造，也就是维持社会稳定性运行，城市修复和更新的这些能力要提高。第五是治理体系与治理能力的现代化，包括应急能力、组织系统的高效性，还有智慧城市的平台的应用等等。城市的领导者应该加强对韧性城市建设的紧迫感和责任感。

最后，关于城市高质量发展评价指标体系的构建，我还有几条建议，一是应该抓紧完善现有的统计指标，使其可统计、可报告、可核查、可公开。二是制定科学、通用、规范、统一的技术标准，包括城市的绩效管理以及安全、卫生、生态、环保的监管有所依据。三是在上述工作的基础上，综合利用大数据资源及手段，能够建立起权威的指标绩效评价体系，就要充分利用大数据的手段。第四是在确保国家数据安全、社会数字产权和个人数据隐私保护的基础上，划定公共数据应用的边界，推动政府公共管理数据能够得到充分的开发利用。

谢谢大家。

（根据视频录音整理）

整理：陈正怡然

审核：施剑