概要
农产品批发市场特有的“双责任主体”追溯模式，理应为实现农产品可追溯性提供双重保障功能。实际中，市场开办者和经营户却双双缺位，未能充分履行追溯相关的义务。本文围绕双责任主体双缺位这一问题，提出关于农产品批发市场追溯模式的优化思考。
保障农产品质量安全是促进经济持续发展和增进人民健康福祉的重要前提。20世纪末，以欧洲疯牛病为代表的食源性疾病在全球范围内造成了严重经济损失和社会恐慌，引发了世界各国对及时掌握风险来源并控制风险扩散的高度重视，并由此提出以信息管理为核心的农产品质量安全追溯体系建设。
2007年，我国首次在中央一号文件中明确指出建立健全农产品追溯体系。2018年，农产品质量全程追溯体系建设被写入国家质量兴农战略规划。2021年，以确保农产品质量安全风险“来源可查、去向可追、责任可究”为导向的农产品全过程追溯体系建设，成为“十四五”规划内容之一。加强农产品追溯体系建设，不仅有助于缓解信息不对称问题，倒逼生产经营者规范生产行为，更有利于改善农产品消费环境，维护社会稳定。
01 农产品批发市场：
全过程追溯体系的突破口
农产品批发市场作为农产品市场流通的核心中枢，在对接多且散的生产端和消费端中发挥着无可替代的中枢作用。截至2019年，全国共有4100多家农产品批发市场，吸纳各类流通经营户240多万个，承担全国70%以上的农产品流通量（中国农产品批发市场年鉴，2020）。据全国城市农贸中心联合会统计，2019年全国农产品批发市场的总交易额达5.68万亿元，总交易量达9.73亿吨，约占当年主要农产品产量的52.0%。农产品批发市场持续向交易规模化的方向发展，行业集中度持续提升。
显然，以农产品批发市场为核心推进农产品追溯体系建设，具有显著的追溯成本和效率优势，能够在最大范围内覆盖农产品流通路径，在最大程度上对接上下游生产经营主体，是实现“从农田到餐桌”全过程质量安全追溯的有效突破口。
02 “双责任主体”：
农产品批发市场特有的追溯模式
1 “双责任主体”追溯模式的构成依据
与农产品流通体系中的其他主体不同，农产品批发市场是由市场开办者和场内经营户共同构成的交易平台型组织。2016年，原国家食品药品监督管理总局发布《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（后简称为《管理办法》），在规定农产品批发市场经营户追溯义务和责任的基础上，补充规定了市场开办者的追溯管理义务和责任，构成了由开办者和经营户共同构成的“双责任主体”追溯模式。
相较于以往的仅以经营户为单一责任主体的追溯模式，“双责任主体”追溯模式额外强调了市场开办者对经营户的追溯管理，旨在为实现农产品可追溯性提供双重保障。
2 “双责任主体”追溯模式的实施过程
农产品追溯信息采集、记录和传递是实现农产品可追溯信息的必要过程。在农产品批发市场“双责任主体”追溯模式中，农产品追溯信息采集、记录和传递将不完全由经营户个体承担，市场开办者借助统一的追溯管理制度或现代信息化追溯工具，在一定程度上参与农产品追溯信息采集、记录和传递过程，或是减少经营户追溯成本压力，从而提高农产品批发市场整体的农产品追溯效率。
首先，由上游供货主体提供的农产品追溯信息，除了在交易过程中被场内经营户采集，还在进入农产品批发市场时被市场开办者采集。其次，经营户在完成农产品追溯信息采集后，既需要自行记录和留存与交易货品相关的关键追溯信息，同时也需要将已采集的农产品追溯信息与市场开办者共享，由市场开办者进行农产品追溯信息的再记录和留存。最后，经营户在与下游购货主体交易过程中，既可以自行提供货品相关追溯信息，亦可以委托市场开办者提供。
03 实践与理论的差距：
“双责任主体”同时缺位
理论上，农产品批发市场开办者和经营户的“双责任主体”追溯模式，是实现农产品可追溯性的双重保障。实际中，“双责任主体”却同时出现责任缺位的问题，难以有效确保农产品质量安全风险追本溯源。
1 经营户追溯信息采集不充分
经营户是实施农产品质量安全追溯的第一责任主体，需依法承担进货查验、记录、留存等追溯义务。然而，目前仍有大量经营户未能进行索证索票，或未记录进货信息和留存票据。据不完全统计，在2016年至2021年间，北大法宝·行政处罚数据库中共有252例行政处罚与当事人多次未依法履行《管理办法》规定的进货查验义务有关。
此外，部分经营户虽然按照规定采取了索证索票等追溯行为，但其留存的农产品相关凭证和进货记录却存在不同程度的内容缺失和记录模糊的问题。例如，规定中要求填写的供货商地址、联系方式等内容缺失较多，无法在准确与上游供货商取得联系；部分农产品相关票据的手写字迹潦草，内容模糊不可识别，本质上属于无效的追溯凭证，但这些问题在实际中并未得到有效纠正。
2 开办者追溯管理落实不到位
市场开办者是监督场内经营户履行追溯义务的责任主体，需依法对经营户的食用农产品进行入市查验和票据留存。与经营户相比，市场开办者未履行《管理办法》规定的追溯管理义务的情况相对较少。据不完全统计，2016年以来，北大法宝·行政处罚数据库中共涉及45例相关的行政处罚文书，记录了市场开办者因多次未查验并留存入场销售者身份证明、食用农产品各类凭证而承担了罚款。
在采取一定追溯管理措施的农产品批发市场中，部分市场开办者认为市场的追溯管理义务只是在经营户进货查验的基础上，进行资料的二次收集，简单将是否索证索票、是否建立台账、是否保留票据等作为经营户依法履行追溯义务的标准，而不关心票据完整性和记录内容准确性，对场内经营户的档案管理和票据查验留存流于形式，并未对经营户所提供票据的信息完整性和准确性问题进行及时的提醒和纠正。另有部分市场开办者则为了追求更高的农产品流通效率，采取“先查验、后补票”的方式，首先在入场处简单检查运输车辆的农产品“是否”具有各类凭证，随后不做登记地直接放行，待场内交易完成后，再由管理人员补收票据或由经营户补交票据。该方式虽然也满足了法律法规对开办者实施追溯管理的要求，但尤其依赖于经营户对票据的留存情况，在一定程度上将追溯管理的责任“转移”到了经营户上。
04 问题出在哪？
“双责任主体”缺位的根源
1 政府追溯监管力度不足
当前，地方市场监督管理部门缺少常态化的追溯监管计划，对农产品批发市场进货查验等追溯行为的监管多以专项整治行动为主，甚至在很大程度上完全依赖于农产品批发市场开办者和经营户的自我约束。据不完全统计，2017年以来，国家市场监督管理总局官网公开的农产品进货查验信息专项整治行动共计336项，与农产品批发市场相关的进货查验专项整治行动共146项，此类专项整治行动数量虽随逐年呈上升趋势，但整治行动持续时间较短，整治周期较长，不具备可持续性。此外，地方监管部门对市场开办者和经营户违反进货查验等追溯义务的处罚力度较弱。
2 政府追溯激励手段有限
目前各地政府推出的追溯激励政策多以加强农产品信息化追溯水平为政策目标，具体通过资金补贴、技术支持、结果奖励等追溯激励手段，鼓励市场开办者采用信息化手段建立农产品追溯体系。然而，以上追溯激励政策的受众群体和激励手段均十分有限。对农产品批发市场的组织化水平、基础设施建设状况、组织管理能力等提出了较高要求，绝大多数中小规模的传统农产品批发市场并不满足获取资金补贴、技术支持和结果奖励的条件，基本被排除在以上追溯激励政策受众范围之外。对于农产品批发市场经营户而言，当前几乎没有任何可以直接享受的追溯政策优惠，经营户仍长期处于“监管驱动”的追溯状态，缺少追溯主动性和积极性。
3 开办者与经营户利益合谋
市场开办者未能履行追溯管理义务的原因主要与市场开办者和经营户间的经济依赖关系有关。当前，农产品批发市场行业高度竞争化，农产品批发市场的盈利模式几乎完全依赖于经营户，市场开办者往往更倾向于与经营户达成利益合谋，以避免经营户流失。在追溯管理过程中，若经营户未能有效提供农产品相关凭证票据，则市场开办者将面临是否允许经营户入场的权衡取舍。本研究所调查的部分水产品批发市场负责人透露，与严格执行农产品进货查验合格入场的规定相比，允许经营户入场交易将为市场带来更高的收益，尤其是整体规模小、市场竞争力弱的农产品批发市场，其开办者更倾向于与经营户达成利益合谋，放松对经营户的追溯管理。
05 破解思路：
公益性农产品批发市场追溯体系建设
当前，我国农产品批发市场整体交易规模仍在持续扩大中，而政府追溯监管力度的增幅远不及此，这意味着通过增加政府监管投入的方式去激励农产品批发市场开办者和经营户，都不是成本效率最优的选择。此外，农产品批发市场行业目前处于高度竞争状态，追求更高的经济利润是农产品批发市场的自然选择，市场开办者和经营户的利益合谋将长期存在。基于以上考虑，本研究提出以公益性农产品批发市场为主力建设追溯体系的破解思路。
公益性农产品批发市场是指“政府通过自建自营、参建代营、契约合作等投入方式参与建设改造，提供平价或微利公共服务，满足社会公共利益的农产品批发市场”。公益性农产品批发市场在一定程度上弱化了逐利性，在履行社会责任上具有天然优势，投资于建设高水平质量安全追溯体系的意愿和行动力更强，更适合作为追溯体系建设的主力参与者。优先扶持一批具有标杆作用的公益性批发市场作为行业表率，借助供应链上下游合作关系，带动周边市场提高追溯建设水平。
1 推进关键流通节点的
农产品批发市场的公益性改造
以覆盖全国城乡农产品关键流通节点为导向，结合现阶段农产品批发市场的整体布局规划特点，制定公益性农产品批发市场建设方案。优选经济发达地区、核心产区的农产品批发市场进行公益性改造，可采用国有/集体资本入股的方式，强化政府对批发市场经营决策的指导力度。在缺少农产品批发市场的欠发达地区，可通过设立农产品批发市场公益建设基金、鼓励社会资本参与方式，新建公益性农产品批发市场。
2 加强对公益性农产品批发市场
的现代化追溯体系建设力度
政府部门应重点选取公益性功能较强的农产品批发市场为重点扶持对象，与重点扶持的农产品批发市场签署合作协议，明确重点市场的追溯建设目标。加大对重点批发市场的资金补贴力度，支持重点批发市场的信息化和现代化改造，支持在市场内配备智能道闸、电子结算等追溯基础设施，同市场合作研发农产品追溯管理系统、电子台账管理系统等工具。
3 发挥公益性农产品批发市场的行业标杆作用
重点被扶持的公益性农产品批发市场，应自觉建立农产品追溯管理制度，督促经营户履行进货查验等追溯要求，主动发挥行业带头作用，加强与同地区内其他农产品批发市场负责人的沟通交流，分享追溯管理经验。政府则应制定对公益性农产品批发市场的考评制度，建立社会公众对公益性批发市场追溯信息公开性程度的意见反馈渠道，将批发市场追溯实施情况与资金补助、技术支持等政策支持相挂钩，确保农产品批发市场的公益性职能得到有效发挥。
(本文根据《农产品批发市场“双责任主体”追溯模式的优化路径研究》内容整理，系国家社科重大项目（19ZDA106）的阶段性成果)
编辑：杨之颖
审核：蔡峻