我国同14国接壤，与8国海上相邻。陆地边界长达2．28万公里，东邻朝鲜，北邻蒙古，东北邻俄罗斯，西北邻哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦，西和西南与阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹等国家接壤，南与缅甸、老挝、越南相连。东部和东南部同韩国、日本、菲律宾、文莱、马来西亚、印度尼西亚隔海相望。

一、《边境旅游管理办法》修订

为贯彻落实《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号）和《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）有关要求，推进“放管服”改革，促进边境旅游发展，加强边境旅游管理，文化和旅游部会同外交部、公安部、海关总署和移民局等部门近日研究起草了《边境旅游管理办法（修订征求意见稿）》（下称《办法》），于2022年09月16日－29日向社会公开征求意见。《办法》中提到，落实国务院关于取消“边境旅游项目审批”和“放宽边境旅游管制”的要求，鼓励边境地区打造具有特色的边境旅游目的地，明确边境旅游团队可以灵活选择出入境口岸，并删除了边境旅游审批、就近办理出入境证件等前置条件。同时，明确边境地区的范围按照我国与毗邻国家签署的边界或者边境口岸管理制度协定执行。

1 修订必要性：

《边境旅游暂行管理办法》自1997年实施以来，在吸引人口集聚、加强基础设施建设、推动边境旅游便利化，促进边疆地区与周边国家的人文交流和共同发展等方面发挥了重要作用，对于深化改革、扩大开放、兴边富民、推动经济稳增长具有重要的意义。随着旅游业的快速发展和我国改革开放的不断深化，《边境旅游暂行管理办法》已不适应新形势的需求，主要表现在三方面：

一是现行边境旅游管理规定需要进一步细化。边境社设立条件程序等规定不明确，各地实施情况不一，需要修订明确。

二是边境旅游中暴露出一些新问题需要予以规范。旅游中出现有损国家利益和形象的不文明旅游行为；一些边境社没有严把供应商采购关；一些不具有资质的单位和个人非法经营边境旅游业务。

三是国务院“放管服”改革新要求需要进一步落地。国务院取消“边境旅游项目审批”，将“旅行社经营边境游资格审批”下放至省级旅游主管部门，并要求放宽边境旅游管制。但在具体操作中，因边境旅游合作协议签订、口岸开放、联检设施和人员配备等外交、边防事宜均涉及中央事权，导致政策在一些地区无法落地，边境旅游在一些地区处于停滞状态。

2 修订主要内容：

（一）落实中央“放管服”改革要求。落实国务院关于取消“边境旅游项目审批”和“放宽边境旅游管制”的要求，鼓励边境地区打造具有特色的边境旅游目的地，明确边境旅游团队可以灵活选择出入境口岸，并删除了边境旅游审批、就近办理出入境证件等前置条件。同时，明确边境地区的范围按照我国与毗邻国家签署的边界或者边境口岸管理制度协定执行。

（二）细化边境旅游合作协议相关规定。围绕边境旅游合作协议怎么签等问题，立足统筹发展与安全，完善边境旅游合作协议的签订主体、内容、程序。一是要求意向性边境旅游合作协议签订前，省、自治区人民政府应当征求国务院文化和旅游、外交、公安、海关、移民等有关部门的意见；二是意向性边境旅游合作协议签订后，在征求文化和旅游、外交、公安、海关、移民等部门意见无异议并报国务院审批同意后，可以对外签订正式协议。

（三）明确边境社的审批条件和程序。围绕边境社怎么管等问题，进一步明确边境社的审批条件和审批机关，做好与《中华人民共和国旅游法》第二十九条的衔接。

（四）进一步强化对边境旅游市场的管理。明确在边境旅游合作协议商定的范围内，多次发生旅游者参与赌博活动的，可以暂停或者终止该区域的边境旅游活动；明确了边境社不得安排旅游者从事“含有淫秽、赌博、吸贩毒内容”，“移动、损毁界标和界线辅助设施，损害陆地国界清晰和安全稳定”，“帮助他人携带夹藏违禁品的行李物品出入境”等9种活动；明确了不得安排旅游者到国家禁止前往的地区旅游；明确了依法取消边境社边境旅游业务经营资格的4种情形；此外，还明确了边境旅游团队名单表、整团出入境等相关制度。

二、打造旅游目的地

（综合体）的思考

改革开放30多年以来，中国旅游发展先后经历过3个时期——景区景点唱主角的时代、主题公园唱主角的时代和国际旅游综合体唱主角的时代，这是杭州从自身发展总结而成的分类。而如何打造国际旅游综合体，关键在于推动从“旅游城市”向“城市旅游”的转变。所谓旅游城市，就是以旅游业为支柱产业的城市，旅游占GDP的份额超过10％。所谓城市旅游，就是要把整座城市打造成中外游客交口称赞的巨型旅游产品。也就是说，城市中无论是老城，还是新城；无论是工业园，还是大学城；无论是商业街区，还是居民社区；无论是大街小巷，还是河道湖泊；无论是静态的城区，还是活态的生活；无论是历史遗产，还是当下经济，处处都是景区，个个都是景点，人人都是风景。

对于边境地区的城市来说，发展旅游来带动城市发展，是天时地利人和之势。天时，近年旅游产品正在从“有没有”向“好不好”寻求转变，城市在打造旅游竞争力的征途中，尝试提供更加多元的旅游、更加安全的旅游、更加文明的旅游、更加便利的旅游和更加快乐的旅游。地利，边境地区具有天然的国际化区位优势，因毗邻他国，有着与内陆地区不一样的风景，包括城市风貌、生活习俗、地形地貌等等，甚至因为两国间的文化交流与传播，可以在边境地区诞生出不同于本国和他国的独一无二的人文景观。人和，国家层面多次出台相关文件，如《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》《兴边富民行动“十三五”规划》以及近期公开征求意见的《边境旅游管理办法（修订征求意见稿）》。

向“国际旅游综合体”转变，是边境地区旅游发展的必然之举。作为聚集综合旅游功能的特定空间，旅游综合体是泛旅游产业聚集区，也是旅游经济系统。旅游综合体的定位是旅游全要素（吃、住、行、游、购、娱）的提供者，如果想把边境地区打造成一个旅游综合体，提升旅游的全要素，就要按照“缺什么，补什么”的原则进行研究和分析。

边境城市在如何建设国际旅游目的地上，可以学习杭州的十大举措。一是实施综合保护工程，不断推出城市自然人文“新景观”。二是实施历史文化街区保护，复兴城市传统文化“老街区”。三是实施商业特色街建设，打造城市休闲旅游“新街区”。四是实施“四大改善工程”，让古巷老宅成为旅游“好去处”。五是推进特色博物馆建设，开辟城市文化旅游“新领域”。六是打造“西博会、休博会、动漫节”三大会展产品，培育城市会展旅游“新品牌”。七是推进十大特潜行业发展，开拓城市旅游“新蓝海”。八是打好“杭州牌”“浙江牌”“中华牌”“国际牌”四张牌，打造世界级旅游“新产品”。九是实施旅行社扶强扶优政策，提升旅游服务“软实力”。十是实施三大旅游管理创新，构建城市旅游“新体制”。以此来破解“钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办”四大难题。

【参考资料】

1．《边境旅游管理办法（修订征求意见稿）》

2．《关于＜边境旅游管理办法（修订征求意见稿）＞的说明》

3．王国平．《旅游城市与城市旅游》．《研究通报》2018年第3期

审核：施剑