重庆市地处长江上游和三峡库区腹心地带，生态资源丰富、生态地位重要、生态责任重大。“十三五”期间，重庆在中心城区“两江四山”交汇地区实施长江上游重要生态屏障（重庆段）山水林田湖草生态保护修复国家工程试点。

为筑牢长江上游重要生态屏障，加快建设山清水秀美丽之地，推动城乡自然资本增值，重庆市2018年印发了《国土绿化提升行动实施方案（2018－2020年）》，提出到2022年全市森林覆盖率从45．4％提升到55％，2018－2020年计划完成营造林1700万亩。为了促使各区县切实履行职责，重庆市将森林覆盖率作为约束性指标，对每个区县进行统一考核，明确各地政府的主体责任。同时，考虑到各区县自然条件不同、发展定位各异、部分区县国土绿化空间有限等实际，印发了《重庆市实施横向生态补偿 提高森林覆盖率工作方案（试行）》，对完成森林覆盖率目标确有困难的地区，允许其购买森林面积指标，用于本地区森林覆盖率目标值的计算，让保护生态的地区得补偿、不吃亏，探索建立了基于森林覆盖率指标交易的生态产品价值实现机制，形成了区域间生态保护与经济社会发展的良性循环。

一、重庆森林覆盖率指标交易的具体做法

一是明确任务，分类划标。

重庆市将全市2022年森林覆盖率达到目标值作为每个区县的统一考核目标，促使各区县政府由被动完成植树造林任务，转变为主动加强国土绿化工作，切实履行提高森林覆盖率的主体责任。同时，根据全市的自然条件和主体功能定位，将38个区县到2022年底的森林覆盖率目标划分为三类：产粮大县或菜油主产区（不包括国家重点生态功能区县）的9个区县森林覆盖率目标值不低于50％；既是产粮大县又是菜油主产区（不包括国家重点生态功能区县）的6个区县目标值不低于45％；其余23个区县的目标值不低于55％。

二是构建平台，自愿交易。

构建基于森林覆盖率指标的交易平台，对达到森林覆盖率目标值确有实际困难的区县，允许其在重庆市域内向森林覆盖率已超过目标值的区县购买森林面积指标，计入本区县森林覆盖率；但出售方扣除出售的森林面积后，其森林覆盖率不得低于60％。需购买森林面积指标的区县与拟出售森林面积指标的区县进行沟通，根据森林所在位置、质量、造林及管护成本等因素，协商确认森林面积指标价格，原则上不低于1000元／亩；同时购买方还需要从购买之时起支付森林管护经费，原则上不低于100 元／亩•年，管护年限原则上不少于15年，管护经费可以分年度或分3－5次集中支付。交易双方对购买指标的面积、位置、价格、管护及支付进度等达成一致后，在重庆市林业局见证下签订购买森林面积指标的协议。交易的森林面积指标仅用于各区县森林覆盖率目标值计算，不与林地、林木所有权等权利挂钩，也不与各级造林任务、资金补助挂钩。

三是定期监测，强化考核。

协议履行后，由交易双方联合向重庆市林业局报送协议履行情况。市林业局负责牵头建立追踪监测制度，印发了《重庆市国土绿化提升行动营造林技术和管理指导意见》和检查验收、年度考核等制度规范，加强业务指导和监督检查，督促指导交易双方认真履行购买森林面积指标的协议，完成涉及交易双方的森林面积指标转移、森林覆盖率目标值确认等工作。市林业局定期监测各区县森林覆盖率情况，对森林覆盖率没有达到目标的区县政府，提请市政府进行问责追责。

二、重庆森林覆盖率指标交易的主要成效

一是建立了生态产品的直接交易机制。

重庆市森林覆盖率指标交易过程中，主要的生态产品是森林资源及其提供的水源涵养、固碳释氧、净化空气等生态系统服务。政府通过设置森林覆盖率这一约束性指标和相应的管控措施，形成了森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求，并建立了完整的市场交易循环和清晰的各方权责：市林业部门负责拟订森林覆盖率目标，提供技术支撑、指导考核和监测监督，负责建立交易平台和创造交易需求；指标购买方和销售方是交易的主体，购买方将指标购买所需的资金纳入年度预算安排，按协议约定支付资金；销售方负责指标对应的森林资源的开发和保护，严格履行对“售出”森林资源的管护责任，同时确保获得的资金全部用于森林资源保护发展。

二是打通了生态产品价值实现的渠道。

2019年3月，位于重庆市主城区、绿化空间有限的江北区，为实现森林覆盖率55％的目标，与渝东南的国家级贫困县酉阳县签订了全国首个“森林覆盖率交易协议”，江北区向酉阳县购买7．5万亩森林面积指标，交易金额1．875亿元，按照3：3：4的比例分三年向酉阳县支付指标购买资金，专项用于酉阳县森林资源保护发展工作。2019年11月，渝东北贫困县城口县与主城区九龙坡区也签订了交易协议，完成了1．5万亩森林面积指标的交易，交易金额3750万元。2019年12月，重庆市南岸区、经开区管委会共同向巫溪县购买1万亩森林面积指标，交易金额2500万元。同时，重庆市渝中区与巫溪县等，陆续进行了购买森林面积指标的协商，积极促进生态保护成本共担、生态效益共享，打通了绿水青山向金山银山的转化通道。

三是构建了生态保护的长效机制。

重庆市通过建立以森林覆盖率为管控目标的生态保护激励机制和补偿机制，让保护生态者不吃亏、能受益，推动了生态效益与经济效益的有机统一，实现了生态服务受益地区与重点生态功能地区的“双赢”，激励各方更加主动地保护生态环境，提高生态产品供给能力，推动构建生态优先、绿色发展的生态保护长效机制。

重庆通过设置森林覆盖率这一约束性考核指标，明确各方权责和相应的管控措施，形成了森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求，搭建了生态产品直接交易的平台，打通了绿水青山向金山银山的转化通道。此外，重庆市以地票制度为核心，将地票的复垦类型从单一的耕地，拓宽到林地、草地等类型，拓展了地票的生态功能，建立了市场化的“退建还耕还林还草”机制，减少了低效的建设占用，增加了生态空间和生态产品，实现了统筹城乡发展、推动生态修复、增加生态产品、促进价值实现等多重效益。

编辑：王莉萍

审核：蔡峻