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背 景

2022年2月，京津冀协同发展成效新闻发布会召开，会议指出，北京2014年以来全市累计退出一般制造和污染企业约3000家，疏解提升区域性批发市场和物流中心近1000个；人口和城乡建设用地连续四年、建筑规模连续三年减量，中心城区常住人口占比由2015年的59.3%下降到2020的50.2%，北京减量发展迈出实质性步伐，成为全国第一个减量发展的超大城市。

我国自改革开放后，城市发展快速，城镇化率在2019年已经超过60％，达到从乡村社会到城市社会转型的国际标准，经济发展由高增长向高质量转变，经济结构正在优化转型，城市收缩现象逐渐映入大众眼帘，而以工业生产和矿产开发为支柱产业的“资源型”城市，收缩幅度更为明显。

《2019年新型城镇化建设重点任务》第一次指出收缩城市发展过程中要摒弃固有的增量发展思维。在《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中再次提到，收缩城市需精明收缩，结合自身实际情况进行规划发展。由于西方国家较早出现“城市收缩”的现象，因此对收缩城市的研究已从学术转变到了出台落地性政策的层面。反观我国对收缩城市的研究目前仍处于对国外经验介绍以及学术研究层面，对如何防止城市收缩并没有较为全面的政策引导和成功案例。因此，对收缩城市现状情况进行深入分析，研究收缩城市类型、影响以及成因对收缩城市的可持续发展有着重要意义。

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概念界定及成因

1 概念界定

城市收缩指的是城市中人口流失以及活力衰退的现象。城市收缩的概念最早是由德国学者提出，它指的是由于去工业化、郊区化、老龄化和政治制度转型等因素导致的城市人口流失甚至地方空心化现象。欧洲国家最先出现城市收缩现象，原因是西方国家通过工业革命后城市化发展迅速，因此部分城市的衰败也会优先到来。后来的学者对由前者总结出来的“城市收缩”进行了补充和提炼。城市收缩的背景不再局限于去工业化，逐渐引入人口结构、经济发展、产业发展和社会形态等因素。

2 成因

根据相关学者研究成果表明，国外收缩城市的成因主要包括七种：全球化、后社会主义、去工业化、郊区化、人口学问题、自然灾害以及极个别国家由于受到战争的困扰以及政治变革导致人口收缩。

我国的收缩城市与欧美的收缩城市有相似之处，但是基于我国的历史发展进程以及基本国情，收缩的原因又区别于国外。张京祥（南京大学城市规划与设计系教授、中国城市规划学会常务理事）认为，“城市收缩”是国际上具有争议性的话题，中国的城市收缩与西方国家在大的发展背景、政策、体制、基本国情以及机理上存在巨大差异，需要关注到我国收缩深层机制层面的问题。我国的收缩城市成因主要有三类，一是资源枯竭导致城市的衰败没落，我国东北地区城市大多以重工业以及矿产资源开发为主，近年来由于矿产等资源枯竭、产业结构单一导致人口流失，城市大幅度收缩；二是在高质量发展背景下经济转型导致传统工业基地的收缩，类似于国外的去工业化。三是人口结构因素。

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现状困境

——以黑龙江省鹤岗市为例

龙瀛（清华大学建筑学院特别研究员、博士生导师）等通过对第五次人口普查（2000年）和第六次人口普查（2010年）中的数据分析，识别出中国存在180个收缩城市。吴康（首都经济贸易大学教授）等对户籍人口、常住人口、就业人口等指标构建测度指数，发现京津冀和长三角分别有1/5和近1/2的市县区呈现局部收缩,且这种收缩还在加剧。就现有的研究及发展状况表明，我国的收缩城市主要集中在东北三省以及长三角地区，下文将选取鹤岗对资源型收缩城市发展现状进行分析。

1 人口收缩与城镇扩增

人地矛盾是收缩城市的共性问题，城市人口在不断下降的同时，城市建设用地却在毫无节制地增长，持续增大城市运营成本。据人口规模变化数据可知，鹤岗为显著收缩城市，但截止到2017年，鹤岗市中心城区建设用地规模却达到96.37平方公里。人均建设用地从2005年的103.8㎡/人增长到了2017年的150.63㎡/人，远超国家的上限标准，新增的建设用地主要以二类居住用地和工业用地为主。城市规模扩张总量大，品质低，用地集约性极差。

2 居住增长与低质配套

由于人口收缩及城区内棚户房的大量拆除，鹤岗市内建成了大量安置房，住房面积远超人均居住建筑面积所需标准。在大量新建安置房的同时，鹤岗市内公服配套数量并没有相应提升，公服配套设施的布局不均衡，数量较少，未成体系。鹤岗市内现状文、教、体、卫用地237.09公顷，占总用地的2.53％，相应指标未能达到实际人均标准。

3 保护与开发

资源型收缩城市普遍面临的问题就是“保护与开发”的问题。在优化经济结构，大力推进经济转型的关键节点上，接续产业仍在培育甚至只处于萌芽阶段，尚未发展壮大，在此节点上仍需依赖资源开发以及低效粗犷的工业来维持城市的正常运营。鹤岗正处于这种转型的“痛点期”上，新型的石墨烯产业链还未完全打通，正处于低效低收的石墨烯开采上，缺乏高端人才以及高端技术进行石墨烯精加工。鹤岗经济增长仍需依赖煤矿开采及煤矿深加工等低效产业。在习近平总书记提出“两山理论”后，国家生态文明建设进入新阶段，随着国土空间总体规划中“大三线”的划定，对生态空间及农业空间的管控越来越严格，鹤岗这种农业大市以及森林覆盖率较高的城市肩负着很大的生态及农业重任，“开发与保护”的矛盾会日益凸显。

4 财政投入与实际产出

资源型收缩城市发展初期都是运用低成本招商引资进行工业开发拉动经济增长，大规模圈地建成工业园区的模式司空见惯。鹤岗当前也在经历大规模低成本招商引资和承接发达地区产业转移阶段。政府提供大规模用地给到企业，企业却只能低效间歇生产，土地生产效益较低。鹤岗市2019年全市GDP只有336.4亿元，而固定投资额已经接近同年全市GDP总量，投入与产出不成比例，政府财政压力较大，城市维持健康可持续发展有难度。

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“精明收缩，活力提升”

途径探索

1 产业结构转型，建立有区域竞争性的特色产业集聚区

产业转型是资源型收缩城市应对城市收缩的最根本途径。由于收缩类型、城市发展背景、各地相关政策的差异，资源型收缩城市的转型模式也有所不同。一般来说，主要包括循环经济发展模式、资源替代和产业替代模式、科技创新模式、生态城市发展模式、机制和制度创新模式等。收缩城市可结合自身的城市发展背景和先天条件，逐步从“低端制造开发”到“特色创新引领”。

2 优化人口结构，引入新型人才

人口减少，老龄化加重，青年人才外流是资源型收缩城市的显著特征之一。想要有效地预防城市收缩，优化人口结构必不可少。通过加强城市公共服务配套设施建设，改善城区绿化环境，优化内部资源，提升城市整体形象和人居环境。这不仅可保留本市原有人口，还能吸引其他城市的人口。除了从提升城市空间环境切入外，通过产业转型，引入更多样化的产业，提供更多优质的工作岗位留住市内的年轻人口，并且大力发展高新技术产业，从市外省外甚至国外引入高新技术人才，激发市内创新活力。

3 优化土地利用，提升空间品质

资源型收缩城市大多数伴有土地粗犷开发，经济效益低下且空间品质低下等问题。转变土地利用模式，对城市内的空间进行科学地规划，是解决城市持续收缩的重要路径之一。尤其是在鹤岗这类城市，人口规模较小，城镇建设用地以及居住用地的规模应与城市人口规模相匹配，应从增量思维转变为提升存量空间品质上来。针对现状的土地利用，综合社会、经济等多种条件对全城区内的低效用地进行识别，并进行入库管理。同时，开展城市修补，在当今大力发展生态文明建设的契机下，引绿入城，将城乡空间与山水环境，自然景观融为一体，打造宜居、健康、生态、和谐的生活环境，有助于留住原有的居民以及吸引南方人群在鹤岗买房，夏天前往避暑。

4 “半舍而居”——建筑新理

智利圣地亚哥的Maule Region社区，原是一个脏乱差棚户区，在棚户区拆除改造时，建筑师引用“half of a good house”——“半舍”的做法，将新建的房屋建一半留一半，剩下的一半由屋主自由发挥，可以选择继续完成建设或做其他用途。我国许多资源型收缩城市与该社区的情况十分相近，同样面临大量的棚户区改造工程，且现状上安置房数量已大大超出了人口规模的实际需求。因此可沿用“半舍”的做法，新建建筑以修一半留一半的形式建成，留白的建筑可以考虑打造成为公共活动空间、都市观光农业等多种用途，在节省修建成本的同时美化了城市景观，打造城市特色名片。

5 三区“精确划分”，三线精准管控

（1）城镇空间——精明收缩，品质提升

资源型收缩城市大都存在城市中心发展较弱，凝聚力不足等问题。因此需要在现阶段上进行精明收缩，做强城市中心。持续推进城区内部公服配套设施的建设，强化中心城区文、教、体、卫等地位，打造10分钟、15分钟生活圈，提高市区内部的空间环境品质，打破收缩城市“见地不见人”的局面，防止人口持续外流，并且从市外吸引一定程度的人口数量。东北三省许多收缩城市城市边缘分布着许多棚户区、工业厂房以及矿区，因此在此轮国土空间总体规划中可考虑将淘汰的工业区、停运的矿区以及拆除的棚户区调出城镇空间，对城区进行收缩处理。

（2）农业空间——大力保护现有高质量耕地

北方城市土壤种类普遍丰富，耕地总量多，且拥有独特的黑土资源。许多资源型收缩城市的一产占比十分大，应在农业空间中推进高标准农田建设，完善相应的农田配套设施，巩固和提高粮食综合生产能力，保障土地资源和农业生态安全。严守永久基本农田红线，建立数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护机制，严格落实国家对于严禁“非粮化”以及“非农化”的相关政策。在市域内地势平整，连片存在的耕地引入大农业机械作业，较大程度提高耕作效率，增加粮食产出。

（3）生态空间——开展城市双修

以鹤岗为例，鹤岗由于依靠煤矿开采业发展，许多矿区污染严重，地表破坏得支离破碎，对矿区以及被污染区进行生态修复的工作刻不容缓。应推动矿区生态环境的恢复治理，对运营中的采矿区进行整治，并且提升已有的采矿技术，将污染降至最低。对已经停运的矿区宜垦尽垦、能绿尽绿、并且对损毁山体植树造林。强化尾矿库综合治理，加快尾矿库的综合利用，提升闭库治理水平和尾矿综合利用技术。

对沉降区的治理，可参考上海辰山矿坑花园的做法，在最小干预原则下打造后工业景观，对矿坑进行修复改造，赋予主题。

鹤岗近几年已经开始进行“城市双修”，并且初见成效，许多被工业以及煤矿开采业所污染的土地都恢复了种植能力，但在生态修复收到成效后还应考虑与生态休闲旅游、生态居住等相关产业结合，挖掘潜在价值，“变废为宝”，打造特色名片。在新一轮国土空间总体规划大背景下，应结合划定的生态空间，精准地进行生态修复。

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结 语

近年来，我国以东北部“资源型”城市为代表的收缩城市数量持续上涨。想要解决收缩城市所面临的问题，前提就是要“尊重收缩”，像鹤岗这类“资源型”小城市受制于区位、交通等条件的影响，收缩在所难免，但是收缩并不意味着经济倒退以及城市没落，应该将收缩当成是一种发展的新机遇。例如人口减少释放了土地压力，可以更加聚焦城市中心的发展，提供更多的优质空间，从此告别“无序增长”。

本文针对收缩城市的相关问题进行探讨，从“接纳”以及“抗拒”两个方面提出相应策略，接纳收缩主要是从合理收缩城镇空间以及拆除棚户区，腾挪空间等角度出发，抗拒收缩则是从推动产业转型等角度出发思考，最终达到“精明收缩，活力发展”的目的，推动资源型收缩城市的可持续发展。

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编辑：商文芳

审核：蔡 峻