郡县治则天下安，县域城镇化是衔接城乡的关键枢纽。

2022 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》系统全面地提出了在新发展阶段，县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障以及组织实施方式。《意见》出台，标志着我国以县城为重要载体的新型城镇化建设进入新发展阶段。

# 01

县域城镇化的内涵

《意见》将以县城为重要载体推动新型城镇现代化建设的内涵概括为：“一核心”、“四方面”、“五类别”和“两目标”。

第一，“一核心”。即以“人”为核心推进新型城镇现代化建设。明确提出要将“人”这一因素放在首位，强调人民的核心地位；坚持人民是根本、生活是目的、建设是过程、发展是手段的理念；坚持将发展的阶段性成果与人民共享，力求在提高新型城镇现代化建设效率的同时，实现全社会的公平公正。

第二，“四方面”。从“产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面及环境基础设施提级扩能”等四个方面，增强县城的综合承载能力，提升县城的经济发展质量，更好满足农民到县城就业安家的需求和县城居民生产生活的需要，为进一步实施扩大内需战略、协同推进新型城镇现代化建设和落实乡村振兴战略提供有力支撑。

第三，“五类别”。将县城分为五类，即发展大城市或城市群周边的县城形成卫星县城；积极培育县城的专业功能形成功能县城；合理开发、利用、发展以农产品生产为主要产业的农业县城；以保障生态安全为目的，有序发展具备重点生态功能区性质的生态县城；以促进转型发展为目的引导有人口回流的人口流失县城。

第四，“两目标”。第一步到2025年，补齐补强县城短板，公共配套资源与县城常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强。第二步是基本建成具有特色、富有生机活力、适宜居住与工作的现代化县城，缩小与周边大中型城市的经济发展差距，促进城镇体系完善、支撑城乡之间有效融合发展。

# 02

县域城镇化的难点和痛点

“人、地、钱”三要素在城乡间的转移是城镇化的起点和表征，也是城镇体系协同发展的保障。近年来，随着新型城镇化战略的高速推进和乡村振兴战略的大力实施，城乡间要素流动出现越来越多的循环态势，但以县城为载体推进新型城镇化建设面临诸多难点和堵点。

（一）人口要素：技术人才短缺，落户吸引力不足

技术性人才是地区经济发展的战略资源，既有研究表明，受过高等教育的人力资本对地区经济增长具有明显正向作用。受东中西部地区发展格局影响，大城市对人力资源具有虹吸效用，吸引人才向东部地区聚集。县域内高等教育资源比较匮乏，且县域经济相对落后，公共配套实施不完善，无法有效支撑人才的刚性生活成本，加剧了人才出县求学、在外就业的状况。

虽然，县城在承载农业转移人口、大城市人口溢出、返乡农民工等方面发挥了重要作用，是城乡人口迁徙的重要“中转站”。但是，选择进入县城的人口更多是出于就业、子女教育等需求，再加上城乡公共服务普惠化的推进，不用落户也能够享受县城的多项公共服务，因此，县城对农业转移人口的落户吸引力严重不足。

（二）土地要素：城镇建设用地指标紧张与农村建设用地大量闲置并存

土地是城镇化建设的关键要素和基本载体。长期以来，由于缺乏对土地资源的统筹规划和有效管护，城镇土地规模迅速扩张，土地刚性需求与低效供给的矛盾愈演愈烈。一方面，要加大县城建设力度，满足县城建设用地需求，需要新增建设用地计划指标，这通常与国家耕地保护红线政策相冲突。

另一方面，由于农村土地产权的主体不明晰，土地所有权属于集体，农民作为集体成员无偿享有宅基地的使用权，但其退出承包地、宅基地后的收益分配机制缺位。2015 年起，国务院开始推行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，但土地要素的市场化配置依然进展缓慢，土地利用计划配置的态势没有从根本上得到改变。

（三）资本要素：资金匮乏成为制约县域城镇化建设的突出瓶颈

我国县域新型城镇化建设的资金来源主要有3项：政府直接投资、引进外资、地方平台公司融资。

政府直接投资方面，自分税制实施以来，地方政府承担的事权不断增加，但财权并未显著增加，造成地方政府事权和财权不匹配，县城城镇化建设的资金明显不足。

引进外资方面，东部沿海地区的县城在吸引外商投资者方面有天然的区位优势，而中西部内陆地区的县城则恰恰相反。

地方平台公司融资方面，由于政府自身资源有限、可用财力薄弱，平台公司的融资渠道非常狭窄，在县城建设上投入有所不足。再加上随着县级政府债台高筑，县城通过大规模融资推动基础设施建设和公共服务供给的模式逐渐失效。

# 03

县域城镇化的建设思路

“人、地、钱”是推进县域城镇化建设的三大核心要素，三方面要实现有效协同，就要求县域城镇化建设要有多元化发展思路、可持续发展意识。

（一）人的城镇化：坚持以人为核心

以县城为载体推进新型城镇化建设，要以人的发展为重要关切点，注重实现公共资源均等化和城乡融合发展，保障农业转移人口在就业、医疗、教育、文化等方面的多重权益，将县城打造成为人口和服务的集聚地。

第一，顺应县城人口流动规律，制定和实施人才政策。提高回乡人才的收入、待遇标准，出台人才引进政策，降低人口迁入门槛，鼓励县城户籍的大学生毕业回县（乡）就业、创业，可为其提供政策补贴和商品房。同时，取消外来人口落户限制，针对不同外来群体出台切实可行的鼓励政策。

第二，以维护进城农民各项权益为底线。要切实保障进城农民在农村的财产权益，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，不得以退出农村“三权”作为进城落户的条件，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

第三，以提高进城农民技能为着力点。推动政府、企业、学校三方统筹发力，强化公共实训平台建设，加大对进城农民的技能培训，促进进城农民技能素质和稳定就业能力的提高，增强进城农民的自我认同感和主观效能感。

（二）地的城镇化：坚持高效配置土地

以县城为载体推进新型城镇化建设，要因地制宜推进县城低密度开发，从土地征收、集体建设用地入市和提升人居环境等多方面入手，提高县城建设用地利用效率。

第一，合理优化土地资源配置。建立健全城乡统一的建设用地市场，建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，科学合理分配土地指标，扭转县域之间土地要素错配的状况。

第二，深化土地征占用制度改革。要合理确定公益性用途的范围，规范土地征占用程序，提高征地补偿标准，让农民公平分享城市发展带来的土地增值收益，解决好被征地农民的就业、生活和长远生计问题。

第三，推进农村集体建设用地入市。要结合各地实际，进一步放宽对建设用地入市的限制，扩大集体建设用地入市范围，允许其有条件地进入住宅用地市场，促进住宅用地供给多元化，建立健全“同权同价、流转顺畅、收益共享”入市机制。

（三）体制机制的融合化：实现要素双向融通

以县城为载体推进新型城镇化建设，核心是要通过不断深化改革，破除“人、地、钱”等要素在城乡自由流动的体制机制障碍，加快建立多元化、可持续的城镇化建设资金保障机制，规范县级政府投融资管理，提升政府投融资效益。

第一，要突出重点，凸显财政资金的杠杆作用。加大“双招双引”力度，建设具有示范效应的工业园区。鼓励、支持、引导本地民营经济发展壮大，及时兑现相关扶助政策。

第二，引导县域经济结构优化，提高经济运行质量。增加对企业技术改造、产品研发、科技成果转化等方面的补贴，促进县域经济发展方式的转变。

第三，加强城镇基础设施建设，发挥财政资金保障作用。县级财政积极进行市政公用工程设施和公共生活服务设施建设，保障市民美好生活需要。

【参考文献】

[1]石建勋, 邓嘉纬, 辛沛远. 以县城为重要载体推动新型城镇现代化建设的内涵,特点,价值意蕴及实施路径[J]. 新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2022(5).

[2]张蔚文, 麻玉琦. 我国县城分类建设发展思路[J]. 宏观经济管理, 2022(4).

[3]高强,程长明,曾恒源.以县城为载体推进新型城镇化建设：逻辑理路与发展进路[J]. 新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2022(6).

[4]苏红键. 中国县域城镇化的基础,趋势与推进思路[J]. 经济学家, 2021(5).

审核：蔡峻