留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，在近二十年的征地拆迁工作中发挥了积极的作用。1995年，杭州市就提出了利用留用地建设标准厂房的思路，走在全国前列。

一、留用地项目与小产权房的区别

小产权房是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡（镇）政府颁发的小产权房。小产权房没有国家发的土地使用证和预售许可证，购房合同国土房管局也不给予备案，即不具有真正合法有效的产权证。

留用地项目是指城市化过程中，为了保证撤村建居顺利进行，国家在征用农村土地并转为国有建设用地后，留一部分比例给当地村级集体，鼓励他们单独或合作开发建设的项目，可用于发展经营性房地产外的物业类型，包括商业、综合体、标准厂房等。

二、杭州留用地开发政策发展历程

政策探索阶段（1997-2004）：

助力城中村改造，整治土地利用乱象

1998 年，杭州市正式开始大规模“撤村建居”，整治“城中村”和集体土地利用乱象成为了工作的重点和难点。为了缓解整治过程中的农民与政府之间的冲突矛盾，为“撤村建居”后失去原有收入来源的农民提供长期稳定的生活保障，同时也为推进一批在村集体土地上开发的、与城市土地利用规划并无明显冲突的项目合法化，杭州市政府开始制定相关政策，探索实施村留用地制度。

1999年3月30日，杭州市土地管理局发布《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》。之后，杭州市政府办公厅发布《转发市土地管理局关于杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定的通知》（杭政办〔1999〕13 号），在该通知中首次明确规定：在杭州市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地作为村留用地，村留用地面积控制在可转为建设用地的农用地的10％以内。留出的土地必须符合城市规划的要求，明确土地的用途，并严格按规定用途使用，不得转让和出租。

2001 年，国务院出台了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15 号)。为贯彻该文件，杭州市政府结合本地实际，下发文件《杭州市人民政府关于贯彻国务院国发〔2001〕15 号文件进一步加强国有土地资产管理的若干意见》(杭政〔2001〕15 号)，明确提出了针对国有土地出让、交易、制度、规法等几大方面的六条意见，并规定：“凡撤村建居发展留用地，均应转为国有并实行有偿使用。”“土地出让金缴纳和返还，参照开发性安置用地的政策执行。”“所有开发性安置用地、撤村建居发展留用地和拆复建用地，均不得用于经营性房地产开发。”

2.政策出台阶段（2005-2007）：

提出留用地指标卡制度，明确开发方式

2005年8月杭州市出台《关于加强杭州市区留用地管理的暂行意见》，至此首个关于杭州村级留用地的政策正式问世。文件涉及村留用地的用地取得途径、用地比例、规划要求、土地用途、开发利用方式、产权登记方式等各个方面。文件重点包括：①制度创新。首次提出“留用地指标卡结算制度”，明确了先有“指标”，再有“地”。②使用方式。“留用地指标原则上在村属集体土地范围内定点使用”，确实无法使用的，可选择跨村调剂、货币化收购、折抵等方式落实。③开发方式。可自行选择“自主开发”或“合作开发”，不得用于经营性房地产开发。④产权比例。采用合作开发模式的村集体经济组织原则上应持有50%以上的股份。⑤享受土地出让金返还政策，最高可以全额返还。

3.政策优化阶段（2008-2013）：

明确产权分配比例和出让方式。

2008年4月，杭州市出台《关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》（杭政办函〔2008〕183 号），进一步明确：①受让主体。凡需协议出让的村级集体经济组织留用地项目用地，必须由村级集体组织（经济合作社、股份经济合作社）签订《杭州市国有建设用地使用权出让合同书》，申领《国有土地使用证》。②产权转让。凡合作开发的项目，合作方累计所占土地（股份）的比例不得超过49%。③最小产权单元。留用地项目的地上建筑物和土地转让和再转让，只能按幢或层转让，不得按间或套转让。

2009年6月，杭州市出台《关于完善杭州市区留用地出让管理的补充意见》，明确提出：①自主开发的留用地项目通过协议出让。②“留用地货币化”的留用地项目以及合作开发的留用地项目，采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让，并按照城市规划确定的土地用途开发建设。③合作开发项目可以按照规划批建的最小产权单元分割转让和销售。

4.全面规范阶段（2014-至今）：

扩充开发模式，规范出让方式

2014年，《杭州市人民政府关于印发杭州市区村级留用地管理办法（试行）的通知》（杭政函〔2014〕35号）发布，标志着杭州留用地政策形成较完整、全面、系统的体系。该《管理办法》包括总则、留用地指标管理、留用地指标使用、留用地项目用地管理、留用地项目监管、留用地项目产权登记及转让管理、留用地项目出让收入管理、附则等八个部分，共45条内容。该《管理办法》延续了指标卡台账管理制度、10%的核发比例、不低于51%的产权分配比例、产权转让等政策；并将留用地的开发模式增加至五种：自主开发、合作开发、统筹开发、项目置换物业方式开发或留用地货币化处置。

三、总结

从1999年至2014年，杭州市出台的村留用地政策不断完善规范，开发模式愈加多元、开发效益不断提高，村级集体经济组织的长期收益得到保障。各项留用地开发的核心政策及其提出的时间节点分别是：1999年提出留用地比例（10%），2001年提出留用地不得用于经营性房地产，2005年提出鼓励通过招商引资进行合作开发，2008年提出村级集体经济组织持股不低于51%、合作方持有房产可以按幢/层转让，2009年提出合作开发必须公开招拍挂，2014年补充形成五种开发方式。具体演变过程如下表所示：

杭州留用地政策发展演变过程分析表

审核：李飞孟