伴随着信息技术的升级和产业变革的发展，国家大力倡导将数字技术应用到政府的各项公共事务治理中。2019年党的十九届四中全会首次提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度改革，推进数字政府建设。”2020年党的十九届五中全会明确要求“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化、智能化水平。”2021年国家十四五规划进一步强调要“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。”由此可见，数字政府建设作为数字中国建设的基础，已成为提升国家治理能力现代化的重要引擎和推进服务型政府建设的关键抓手。
而从实践层面来看，我国数字政府的建设正如火如荼地进行着，浙江省数字化改革、广东省“粤省事”、贵州省“一云一网一平台”等建设，有力促进了政府和社会治理的高效化、精准化和智能化。尽管如此，现阶段在数字政府发展过程中虽然显著提升了政府公共服务供给水平，但是公众需求却没有得到完全满足，人民群众在数字化发展中的幸福感、安全感和获得感还有待提升。究其原因在于数字政府发展逻辑还未实现由政府质量向社会质量的转变，即当前政府更多关注部门内部的技术改进和效率提升，而忽略了对社会民生福祉的增进。因此，在大数据时代，政府如何让数字技术更好地与社会价值目标契合，从而整体推动数字政府高质量发展成为一项重要的现实命题，迫切需要各界高度重视和深入探讨。
依据社会质量理论，社会质量视角下的数字政府发展是指数字政府建设中融入社会质量内涵而形成的发展体系，其运行逻辑主要体现为在社会经济保障上以供给优质服务为宗旨，在社会凝聚上以促进集约共享为原则，在社会信任上以满足公众需求为导向，在社会赋权上以实现公民权益为目标，其创新价值主要体现在政务沟通、政务协同、移动办公和应用建设的方式层面。尽管数字政府高质量发展具有巨大的创新价值，并且也取得了重要成就，但目前数字政府建设距离高质量发展还存在许多现实困境，这些困境主要体现为政府治理理念不完善、政务信息共享难度大、业务数据安全隐患高、多元主体参与程度低。而产生这些问题背后的深层原因在于当前对于社会质量重视程度还不够，需要进一步提升社会质量四要素水平。
一、社会质量视角下
数字政府发展的现实困境
1.政府治理理念不完善。
当前，数字政府高质量发展的突出问题在于政府治理理念的不完善，主要体现为以人为本理念不完善、技术应用思维不完善、整体协同理念不完善。第一，以人为本理念不完善。虽然现阶段政府官员在具体的数字化政策制定和执行过程中努力秉承以人文本的理念，但是一些地方政府在创新数字化应用时还是存在着以政绩为中心的工作导向，从而产生了大量形式化问题。某些政府和部门尽管在推行各种数字应用方面十分积极，但并不符合公众真正的需求，导致应用泛滥而实际使用率低，多数成为面子工程。第二，技术应用思维不完善。在大数据时代，数字技术是人们获得新的认知，创造新的价值的源泉，数据治理是实现数字政府高质量发展的必然选择。但当前政府对数字技术应用的意识不够科学，存在技术思维匮乏和技术崇拜两种数据异化问题，给社会造成严重的风险。第三，整体协同理念不完善。在各地数字政府实践中由于缺乏的整体的规划部署和高效的协同能力，政府很容易产生平台建设标准无法统一，数字应用重复建设，数据安全存在隐患等问题，严重阻碍了数字政府整体性建设。
2.政务信息共享难度大。
数字政府高质量发展还存在信息共享难度大的困境，主要包括政务信息不愿共享、不会共享、不敢共享三个方面。第一，不愿共享导致部门数据壁垒难以打破。一方面，政府部门从自身利益、资源管控等角度考量，主观上不愿开放。另一方面，任何一个部门的数据都是投入一定的人力物力成本之后才形成的，都不愿意将自己辛苦获得的数据进行分享。第二，不会共享导致共享信息质量难以提高。现实中政府各种数据碎片化问题严重，海量的数据由于缺乏系统的整理和统一的数据库分类存放，导致有用的数据难以被挖掘和利用，共享的数据的使用价值很低。第三，不敢共享导致数据确权难以明确。数据确权是数据共享和流通的前提。但实践中由于缺乏对各种数据权限的明确法律规定，政府进行数据共享可能会存在安全隐患，因而会选择性的公开部分数据，甚至为了避免上级政府的问责而放弃共享。
3.业务数据安全隐患高。
当前，数字化技术的运用在提升政府治理能力的同时也带来了日益严峻的数据安全问题。一是政务平台面临严峻挑战。政务平台由于网络连接广泛、应用体系庞杂和数据利用价值巨大的特性使其很容易成为网络攻击的对象，而政府现有安全防范能力还较为薄弱，难以有效抵御外来攻击。二是政务人员缺乏数据安全意识。政府掌握了大量数据的同时，政务人员的数据安全保护意识却十分缺乏。当前政府内部的数据违规泄露的风险较高，一旦发生数据泄露，将可能导致个人隐私被侵犯、企业经营数据被窃取，国家安全机密被损害，从而带来严重的社会风险和政治风险。三是是数据安全法律建设滞后。随着《数据安全法》的出台，我国数据安全领域的法律体系得到进一步完善，但是法律问责机制的不健全使数据存在泄漏风险，如何落实数据安全保护责任，保障政务数据安全仍需要相关法律法规做具体细化和规定。
4.多元主体参与程度低。
数字政府高质量发展离不开企业、公众和其他社会力量的共同参与，而现阶段由于我国数字政府治理体系还不够成熟，政府对于多元参与的重视程度还不够高，致使多元主体参与程度较低。从公民主体来看，由于公民所获得的数字资源和受教育程度不同，导致一些群体缺乏参与治理的机会，同时由于公众缺乏理性的价值判断，容易造成非理性协商，致使公众参与能力和水平不够。从市场主体来看，企业获取资源的能力不如政府部门，当政府掌握更多资源时，就会导致政企合作时双方权力的不平等，进而阻碍企业参与数字政府治理。同时，受传统观念影响，公众对于企业参与到数字化公共服务供给中还存在质疑，从而影响企业参与。从社会组织主体来看，我国大部分社会组织参与数字政府治理的机制尚未形成，即便具有参与资格也无法真正发挥其效能。究其原因在于政府和社会组织实际地位的不平等，政府拥有核心资源而社会组织人力、物力和财力资源较为短缺，且自身数字化建设不足，导致其难以有效参与数字政府治理。
二、社会质量视角下
数字政府发展滞后的深层原因
数字政府面临上述困境的原因看似政府发展本身的问题，但实则是现阶段数字政府建设过于凸显政府的效用，但却忽视了社会价值的导向。换言之，导致数字政府发展滞后的深层原因是数字政府建设过程中过于重视政府质量，而忽视社会质量，进而使得社会质量不足。因此，从社会质量理论来审视，现阶段导致数字政府发展滞后的深层原因体现为社会经济保障不足、社会凝聚不强、社会信任不深以及社会赋权不够四个方面。
1.社会经济保障不足。
导致数字政府高质量发展现实困境的深层原因在于社会质量建设不足，其中社会经济保障不足是首要原因。首先，民生服务均等化不足。现阶段广大年轻群体可以快速学习数字技术应用，而一些老年人、残疾人以及偏远地区的民众等由于自身学习能力和获取资源等不足，逐渐被数字社会所边缘化，导致基本的民生服务难以惠及全体成员。其次，环境服务精准化不足。政务服务智能化的程度并不是越高越好，而是要以用户体验为导向。然而现阶段一些地方政府决定是否提供环境服务往往是基于上级下发任务或是自身主观判断，这就会使政府提供的环境服务设施没有满足公众的实际需求，从而造成资源浪费和服务效能低下。最后，经济服务标准化不足。现阶段经济服务供给管理制度相对滞后，部分地区公共经济信息系统建设缺失整体协同和标准规范，无法与其他部门信息系统联接整合，导致横向协调难度较大，公共经济服务效率较低。
2.社会凝聚不强。
社会凝聚不强导致数字政府高质量发展不足，主要体现为利益诉求不一致、政民互动不充足和社会规范不完善。首先，利益诉求不一致。我国条块结合的行政管理体制导致部门利益的产生。因而各部门为了追求自身利益，而不愿意与社会共享，造成社会凝聚力减弱。其次，政民互动不充足。政府对于公众需求的回应性不足导致公众与政府缺乏互动沟通，不利于社会凝聚提升。一方面政府回应较为滞后，政府由于信息报送采用逐级传递的方式，导致其对于舆论的反应速度较慢，往往在事件已经发生且产生较大社会影响之后，政府才会被动的进行回应，从而激化了社会矛盾。另一方面政府回应难以满足群众诉求。某些政府在回应时总是尝试压下舆论热度，而不是主动与公众沟通和共享信息，其结果往往使政府受到更多质疑。最后，社会规范不完善。目前我国在数据开放共享领域的法律规范还不够健全，共享标准还没有统一，缺乏一个良好的数据开放共享的社会环境。
3.社会信任不深。
涂尔干曾指出：“旧的规范被打破而新的规范尚未建立，社会失范就会因此发生。”数字技术的发展打破了原有的人际信任和制度信任，而现有的技术信任还未建立，由此阻碍了数字政府高质量发展的推进。第一，人际信任不断降低。在数字社会中，数字技术改变了人们呈现自我的方式，人们通过各种网络平台与他人建立信任，而网络世界的虚拟性和信息不对等所带来的信息失真容易使人与人之间的信任逐步下降。第二，制度信任发展滞后。制度规则的建立和社会认同能够保障主体间正常交往，而当前制度的更新远远滞后于技术的创新，这导致现有的法律制度不再适用于数字社会而新的制度还未建立，制度信任由此受到冲击。第三，技术信任存在风险。信息技术不是万能的。一方面，信息技术在提升运行效率的同时也增大了社会风险和不确定性的威胁。另一方面，技术具有的资本扩张的倾向将不同主体间数字鸿沟和技术获取的收益不断增大，从而导致人们对技术信任的质疑。
4.社会赋权不够。
社会赋权不够意味着社会成员参与治理的能力不足，从而导致公共利益难以实现，阻碍了数字政府高质量发展，主要体现在以下几个方面：首先，部分政府对多元主体参与认识不足。一些政府部门官员仍然没有转变治理观念，认为多元主体的参与并不必要，从而导致政府不够重视多元参与数字政府治理，多元主体很难在政府决策中掌握一定的话语权。其次，多元主体参与社会治理缺乏必要支持。政府作为传统的治理主体掌握着资源和制度优势，而其他主体获取资源的能力还不够，多元主体参与数字政府建设的途径较少。最后，多元主体参与缺乏规范引导。构建完善的制度规范可以增强主体的参与意识，而当前对于企业、公众、社会力量参与数字政府治理的制度机制还不完善，难以保障多元主体参与治理的合法权益。
三、社会质量视角下
数字政府发展的优化策略
综合上述讨论，现阶段要想走出数字政府高质量发展的现实困境，离不开数字政府治理理念优化、政务信息共享范围的扩大、业务数据安全机制的健全以及多元主体参与渠道的拓宽。只有重视社会质量的发展，秉承政府质量向社会质量转型的理念，更好地推动社会经济保障水平提升、促进社会凝聚不断增强、保障社会信任持续发展、实现社会赋权整体推进，才能最终走向数字政府高质量发展。
优化数字政府治理理念
提升社会经济保障水平
数字政府建设必须突破传统的治理思维，培育以人为本、数据决策和整体协同的治理理念，为公众提供更加均等化、精细化和一体化的公共服务，提升社会经济保障水平。首先，坚持以人为本治理理念。数字政府高质量发展应把解决人民的实际需求作为政府运行的核心，通过数字技术手段针对经济发达地区与欠发达地区、城市和农村地区，老年人等弱势群体的社会经济保障不平衡问题，不断优化公共资源配置。其次，坚持技术决策治理理念。政府部门应树立数字技术应用思维，实现决策从传统依据经验判断向现代依据科学技术驱动转变。同时，利用智能化技术汇集公众需求的数据，助推服务供给精准化。最后，坚持整体协同治理理念。要重视数字政府的顶层设计，确立数字政府高质量发展的目标及重点领域，从全局性角度加强数字政府建设的体制机制规划和制度规范。政府通过成立具体部门推动数字政府建设，细化不同部门职责权限，提升数字化公共服务供给质量。
扩大政务信息共享范围
促进社会凝聚不断增强
数字政府的高质量发展不仅需要理念的转变，还需要通过扩大政务信息的共享范围，增强社会凝聚力。首先，在跨部门信息共享上，政府需要加强区块链技术的应用，通过点对点的数据 传输管理，打破条块分割产生的数据孤岛问题，实现不同数据在统一分布平台流动，促进政务信息在不同部门间的共享。此外，还要加强政务信息共享的标准化建设，完善数据共享交换平台机制和体系，实现政务信息的互联互通和业务流程的高效协作。其次，在政务公开上，要逐步完善政务公开制度体系，为界定公开边界和权责提供保障。政府要始终秉承以公众需求为导向，及时主动回应社会关切，优化政务公开效果。最后，在数据开放上，要重视数据的整合，通过分级分类、开放清单等举措实现对政务数据的精细管理和精准开放。同时要提升数据开放的质量，通过鼓励更多政府部门释放可用价值较高的原始数据，推动市场和社会对数据的进一步增值开发利用。
健全业务数据安全机制
保障社会信任持续发展
保证数据安全是提升社会信任的重要途径，只有对各类数据风险事件进行有效防范和控制，才能实现社会信任发展的最大化。首先，加强对个人信息的保护，通过健全政府对个人信息合理使用的规则体系，明确政府各部门获取和使用数据的权力和责任边界，保障个人对数据使用者的持续信任。其次，加强数据安全保障机制建设，保持制度信任。政府通过不断完善数据监管机制，对数据处理、存储到利用、更新等流程进行全周期监管，保障数据资源的安全。与此同时，还需要完善人才引进和资金保障机制，为政府数据安全培养高质量人才队伍，获取强大资金支持。最后，加强数据安全技术规范，保障技术信任。针对政府业务数据安全问题，一方面规范业务应用系统的数据安全标准，保障业务系统能够充分考虑产品的安全问题；另一方面在设计业务系统的过程中，引入SDL等安全管理模式，可以有效降低安全隐患和风险。
拓宽多元主体参与渠道
实现社会赋权整体推进
各级政府在主导推动数字政府高质量发展进程中，需要引导公众、市场与社会力量多元主体的共同参与治理，实现社会赋权整体推进。首先，激发公众参与数字政府治理的热情。一方面，要增强公众数字化参与能力，通过宣传培训、政策引导等手段提升公众的数字素养和数字技能，为公众参与治理扫除技术障碍。另一方面，创新公众参与治理的渠道，通过构建数字化协商平台，拓宽畅通民生诉求的信息收集和办理反馈通道。同时利用数字化技术采取奖品发放、积分兑换等方式调动公众主动参与的积极性，从而保障公众参与治理的结果有效。其次，引导企业参与数字政府治理。加强政府与企业开展合作，构建亲清新型政商关系，提高数字政府运行效率。同时，政府要为企业参与数字治理提供稳定的政策支持，推动企业参与政府政策制定过程，实现政企高效互动，提升其参与能力。最后，吸纳社会力量参与数字政府治理，政府可以通过加强社会组织人才队伍的选拔和培育，为社会组织参与数字政府治理提供人才支持。同时政府可以借助媒体加强宣传力度，增强社会对多元主体参与的意识，拓展参与渠道。
本文系浙江省新型重点专业智库杭州国际城市学研究中心浙江省城市治理研究中心、浙江大学旅游与休闲研究院、浙江省休闲学会课题“新发展理念引领的未来社区治理现代化研究”成果（编号21CSX10）。
审核：毛燕武