内防腐败外防负债背景下，号称“财神爷”的国有平台公司在内忧外患中如何转型？

据中国纪检监察报2022年1月11日消息，近期各级纪检监察机关持续通报涉及国有投融资平台公司问题的典型案例，要求坚决查处利用国有平台公司搞利益输送等新型腐败案件。在此之前，关于地方平台公司承担地方政府融资职能及其所带来的地方政府隐性债务问题，已经引起各方广泛关注，成为国家治理地方债问题的重点领域。近年来，被誉为“财神爷”的地方国有平台公司面临着内防腐败、外防负债的双重压力，在内忧外患中的转型之路引人关注。

一

国有平台公司负债问题愈演愈烈

承担地方政府投融资功能的国有平台公司名目繁多，主要是指地方政府及其部门等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。比如，近年来不少省市县区纷纷成立的“城投”“交投”“铁投”“水投”“文投”“旅投”集团等，就属于地方国有平台公司。从客观情况来看，遏制平台公司野蛮生长，已经成为构建新型政商关系、优化营商环境的应有之义！

国有平台公司有融资、公共品提供、土地开发及作为基金投资人等四大功能，主要承担融资和建设两大任务，即为地方经济和社会发展筹集资金，并承担城乡基础设施建设、公共服务项目的供给任务。地方各级国有平台公司因有政府信用为其背书，依托土地等资源生财有道，其融资业务在资本市场深受各类金融机构青睐。由此，平台公司已经成为地方政府融资的“财神爷”。如果我们把政府预算内资金称为“第一财政”，把土地出让金等政府预算外的各种收入称为“第二财政”，那么地方政府融资平台公司可以被看做是“第三财政”。而土地出让金高低往往又与平台公司做地成效高低息息相关，因此平台公司是地方经济社会发展的重要支柱之一！

作为改革开放后延续下来的一种创新型融资方式，国有平台公司有助于解决地方政府的融资难题，以较低的融资成本吸引和整合社会资金，促进地方基础设施建设和经济社会发展。然而，随着各项事业滚动推进，一些国资平台公司负债急剧攀升，虽然账面上积累了总量看似很大的资产，但实际有效资产不多，问题不少，发展方向逐渐偏离了设立的初衷。主要表现在：

一是涵盖城建投资开发、经营管理等多方面但市场化不足。平台公司的高管人员大都由当地政府部门抽调组成，多年的政府工作经历和习惯使他们无法由政府管理主体转向市场经营主体，在一定程度上可能会影响平台公司的决策执行。而平台招聘市场化专业人才，又存在薪资待遇、岗位匹配等诸多问题。究其原因，首先在于行政化干预过多，企业缺乏自主性经营的体制机制，这也往往导致经营运作的效率和效益较低。

二是从事城市基础设施开发建设但沉淀账面的无效资产不少。作为政府注资设立的国有企业，平台公司往往以从事土地一级市场开发为主，承担各类做地任务。会同地方政府部门承担土地征收、储备、出让等工作，确保土地收益最大化。大量的城投公司通过发行企业债，为政府的公共基础设施建设筹集了大量的资金，负责建设了很多诸如城市道路、公园、广场等基础设施由，建成后自然就作为资产沉淀在平台公司的账上，实际上成为了无效资产。

三是承担各类国有资产的经营活动但面临资产碎片化难题。平台公司具备跨部门、跨行业、跨领域整合资产和业务的优势，可以承担政府培育新兴行业的先导任务。但同时存在明显的资产整合度不高问题，包括旅游、公园、会展、商贸等政府特许经营业务，一些资产呈现碎片化管理状态，甚至处于资产尚未盘活的闲置状态。2008年全球金融危机爆发后，国内在4万亿财政刺激计划下，各种金融和投资加杠杆频频出手，商业银行大规模投放贷款，平台公司存量和增量债务爆发式增长。地方政府隐性债务规模越滚越大，甚至还出现了信用违约事件。

四是参与各类房地产开发甚至是制造业但很多资产无法收益。为提升资产储备和加速资金周转，很多平台公司从土地一级市场向二级市场延伸，从整备土地、平整场地实现“七通一平”到进入房产市场造房子，特别是为政府主导的拆迁安置代建保障性住房，建设各类道路、管道、桥梁等市政工程和城市园林绿化、污水处理及供暖、供水、供气设施。平台公司还面临资产手续不全的问题。由于很多项目临时上马后赶工期，前期没有办理相关审批和备案手续，导致项目建成后无法确权并形成有效资产。有效益的项目建成后多移交地方部门管理，无法成为平台公司的收益。

二

国有平台公司腐败风险居高不下

从体制机制来看，地方国有平台公司处于政府与市场的中间环节，资金收支存在明显的顶层风险。比如，地方政府、国资平台及金融机构三方存在重复抵押、平台互保、违规放款等不规范问题；部分平台公司只借不还，滚动融资，造成地方政府债务迅速攀升；部分平台公司融资收支不受约束和监管，很容易导致融资被挪用甚至被用作一般性政府支出，一旦发生偿债风险，将会引起连锁反应。

国有投融资平台公司开发资源丰富、建设项目多、资金量大、专业性强，近年来利用其搞利益输送的新型腐败案件频发。中央纪委监委曾明确将地方债务风险中隐藏的腐败作为2020年度重点工作，深挖债务背后的腐败问题。“城投”“交投”“铁投”等国有投融资平台公司既是融资主体又是建设主体，经营范围广、业务链条长，是监督管理和纪检监察工作的重点。

作为地方国企，国有投融资平台公司普遍建立了公司法人治理结构，但一些企业内部权力运行机制和监管机制却不够健全。一些国有投资融资平台公司管理不规范、监管不到位，使得国有资产成为个别腐败分子眼中的“唐僧肉”。比如某些国有投资集团有限公司负责人在大型综合体项目工程、基建工程中大搞利益交换，受贿金额数百万元数千万元。

平台公司主要负责人职权高度集中，社会交往广泛，交往对象庞杂，被“围猎”风险高，一旦缺乏有效监督制约，极易滋生腐败。有些平台公司“一把手”在重大项目的决策选择、招投标、资金使用等方面独断专行，经常绕开政策的决策流程，对项目决策开发、招投标、资金拨付等事项自己拍板。这样的平台公司负责人往往成为闻风而动的不法商人的目标，在蜂拥而至的觥筹交错、推杯换盏及利益诱惑“围猎”下，巨额贿赂将其引向了腐败深渊。

有些平台公司“一把手”利用政府项目、政策倾斜、资金集中的业主优势，在工程发包中暗箱操作；有的在融资、举债过程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理经营上冒用身份低价承包、高价租赁，肥一己之私。平台公司监事会或独立外部监事履行监督职责流于形式，监事会一年开不了几次会，工作成效有限，公司自行制订的规章制度可操作性差，缺乏责任追究机制。

三

国有平台公司的风险化解之路

内防腐败，外防负债，要求遏制债务增量，妥善化解存量，守住不发生系统性风险的底线，切实解决债务背后的腐败问题。

一是全面加强融资平台的债务动态监控力度。化解地方国有平台公司面临的各类体制机制性风险，关键在于源头治理并对工作全流程监管，财政部门和金融系统是重中之重。在数字化改革背景下，应在数字化监管平台建设方面先行一步，以遏制平台公司举债乱象。2018年，财政部“地方政府融资平台债务和政府中长期支出事项监测平台一期”项目正式上线应用，将地方政府各类融资平台公司、承担公益性项目融资任务的国有企业和事业单位，分类纳入全国统一的融资平台名录，重点将70万家债务单位纳入统计监测范围。将地方政府及其部门签订的政府购买服务、PPP、产业投资基金、专项建设基金等各类协议形成的未来中长期支出事项分类登记备案，实现全面动态监控。2019年，财政部信息网络中心“债务及融资管理系统-地方政府隐性债务监测系统二期”项目上线，通过对融资平台公益性项目债务和经营性项目债务进行分类登记备案，实现融资平台全口径债务动态监控，为地方各级党委政府摸清本地区融资平台债务情况提供数据支持，依托全国地方政府融资平台公司债务数据库，消除监管盲区。根据“中长期支出事项年度支出规模占财政支出规模的比重”进行财政可承受能力评价，并相应设置警戒区间，对超过财政可承受能力的中长期支出事项进行预警。

二是深入做好平台公司的资产清理和整合转型。在国家从顶层设计上考虑地方债务的同时，地方政府还需做好平台公司资产清理和整合转型。资产清理按照“全面、客观、真实、有效”原则，对相关资产资源进行清查、整理、汇总、甄别、分析、归类，形成拟注入国有平台公司的资产清单。资产整合重组包括优质资产的注入和无效资产的剥离，为平台公司的转型奠定基础。比如，抓好土地出让化债的系统性谋划。特别是对于由土地储备形成的政府性隐性债务，储备土地出让获取土地出让金是防范政府债务风险和保障重点项目建设的重要抓手。面临城乡基础设施建设的巨大资金缺口，盘活整备土地、综合开发土地、管理经营土地仍然是地方化解债务的重要方略。既要在前端围绕保障项目建设用地需求，重点抓好零散、闲置土地的征收储备工作，也要跟踪深入研究土地市场规律变化，以土地收益最大化，保障项目建设资金需要，有效化解政府债务风险。

三是必须坚持工程建设项目的“三化”工作。在化解平台公司对外举债及累积债务问题的同时，与地方政府隐性债务伴随而来的平台公司腐败风险有望得到遏制。关键是在纪检监察派驻改革和地方政府依法行政的基础上，落实平台公司有关的工程建设项目“三化”——阳光化、专业化和市场化。阳光化，即营造基础设施建设项目公开、公平、公正的交易环境，完善地方政府性债务风险应急处置办法，建立起“快速响应、因类施策、协同联动、稳妥处置”的风险应对工作机制。专业化，即平台公司细化主营业务，合理布局业务板块，优化资源配置，同时，强化技术能力，着力推动创新要素集聚，做强做专平台各级主体。市场化，即加快平台公司整合，实施关停并转，并探索社会资本参与的混合所有制改革。

四是有效推动国有平台公司的市场化转型。平台公司在剥离融资职能、强化自主经营和分类改革、重组整合的大方向下，按照依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展、独立融资的市场化改革导向进行市场化运作，激发企业发展活力和内生动力，提升自我“造血”能力，为地方经济社会发展做出应有的贡献。值得一提的是，市场化转型后的平台公司有望在新型PPP和城市综合开发运营商方面有所突破。平台公司在基础设施和公共服务领域的建设运营经验及其对熟悉当地情况的优势，有助于推动新型PPP项目的社会资本引入及成功运营。此外，在城市土地综合开发、产业园区建设运营、全域旅游资源升值、国有资本项目投资运营、土地整理和乡村振兴等领域，国有平台公司驾轻就熟，市场化转型成功率较高。

五是不断健全平台公司治理的制度保障。内防腐败方面，完善平台公司内部治理的规章制度，形成可操作化细则，健全公司内部权力运行机制和监管制度，优化公司组织机构和治理结构，严格落实公司党委会、监事会的议事决策和监督管理职责，防范廉洁风险。外防负债方面，完善市场化模式下的决策责任制度，厘清平台公司经营、运营的合理性与合法性，强化责任追究体系建设，严禁新增隐性债务，提高投资效率。细化完善对平台公司尤其是其资金收支动态的监督检查制度，加大巡查审计和日常监管力度，重视监管财政与平台公司之间的资金往来、投入产出等情况，对平台公司以专项债等特殊渠道获取的资金情况进行监管。

参考文献

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[2] 彭军铖,丁伯康. 地方平台公司的债务化解和融资路径探索[EB/OL]. http://www.cfacn.com/bigdata/show.php?itemid=369

[3] 韩亚栋,薛鹏. 严防国有平台公司成腐败温床[EB/OL]. https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202201/t20220111_163531.html

审核：李明超