农村宅基地退出模式的梳理
  发布时间:2022-01-14 10:04   来源:城市怎么办

宅基地是我国特有土地制度的产物。根据《土地管理法》的有关规定,宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地,包括住房、附属用房和庭院等用地。

在社会经济持续增长人口持续转移背景下,农村宅基地闲置和低效利用现象越发严峻,加之农村地区新产业业态发展及村民建房缺乏建设用地指标支持,乡村建设发展活力降低,如何实现闲置宅基地退出并盘活利用是当前推动宅基地制度改革的重要引擎,已迫在眉睫。

宅基地退出模式分类都有什么依据呢?我们不妨从以下三种因素对宅基地退出模式进行简要梳理。

按补偿因素分类

各地区根据农村宅基地退出工作的进展情况,考虑宅基地退出补偿因素,形成了“货币补偿”“指标置换”“资产置换”“借地退出”等四种退出模式。

(一)模式概念

货币补偿模式是指由地方政府或村集体组织按照一定价格对退出的宅基地进行回收,对退出宅基地的农民主体进行货币补偿,补偿对象主要包括宅基地及地上附着物。在实践中,货币补偿模式大多适用于政府土地征收或农村改造。

指标置换模式是指村集体将农户原有宅基地收回后,合理规划布局后统一对原不同农民主体占有宅基地权益重新分配或调整,其中前期宅基地退出与收回主要通过后期宅基地的重新分配及一定货币的补缴或征缴来体现其退出的有偿性。

指标置换不改变农民的农业户口与原有生活状态,退出宅基地的主体仍享有原村集体经济组织的成员身份参与重新分配,其本质是通过对农村建设用地空间重构,重新规划布局实现农村基础设施、景观环境以及生活条件进行整体改善。

资产置换模式是指农户退出闲置宅基地后,通过分配安置房或商品房的形式进行有价补偿,以具体的物业持有或产权交换来实现宅基地有偿退出,保障农民的基本居住权益。实践中主要通过实施土地征收或城中村改造工程来推进资产置换模式的实现。

借地退出模式是指在自愿原则下,由村集体采取向农户租、借的方式收回农户闲置的宅基地及地上附着物统一改造建设,农户仍保留宅基地名义上的“长期性”占用权利,且该部分农户通常已在村内其他区域通过建设新房保障了基本的居住权益。

(二)模式特征分析

1.运作模式

资产置换模式是由政府统一征地拆迁,农民以宅基地置换新的安置房,农民身份发生改变,实现从农村户口向城市户口的转变。指标置换模式是由村集体为主导制定村庄规划,重置宅基地或农村住宅小区,农户身份不发生改变,仍享有集体经济组织成员相关权利,实现宅基地产权置换,宅基地性质不发生改变。货币补偿模式是对退宅农户直接以货币形式进行补偿,运作方式较为简单。借地退出模式是以协议借用方式实现宅基地退出,签订租、借凭证后,农户将宅基地无偿交由村集体处置,不改变产权关系。

2.退出对象

资产置换模式针对辖区内的所有农村宅基地。指标置换模式针对旧村改造和成片旧房改造。货币补偿模式主要引导一户多宅或迁入城镇居住的农户闲置宅基地。借地退出针对村集体闲置宅基地及地上房屋。

3.资金来源

资产置换模式是由地方政府财政拨款征收宅基地,并进行拆迁安置。指标置换模式和借地退出模式下的资金一部分来源于村集体资金和村民自筹,另一部分来源于政府的专项资金拨款。货币补偿模式下的资金是由地方财政拨款和社会捐资构成。

4.实践成效

资产置换模式通过撤村建居推动资源要素统筹配置,激发土地市场活力,提高土地增值收益,破解城市空间发展难题,同时保障了农户的用益物权,改善人居环境,提升社会福利保障,但实施过程中受城镇化辐射作用显著。指标置换模式创新性地将宅基地退出与村庄改造结合基,农村土地集约节约利用程度提高,优化村庄空间布局,并与基层治理相衔接,有效促进乡村治理新路径的探索。货币补偿模式作为最直接有效的补偿方式,农民经济收益“短平快”提升,补偿一次性能够减少退出纠纷,避免后续问题;同时发挥村企合作优势,实现了村庄、村集体、农户三者的有机联动。借地退出模式是突出了“契约式退出”的优势,村集体通过对退出土地进行整改利用,获得最大程度的土地收益,同样反哺村集体建设,农户仍保留宅基地名义上的“长期性”占用权利,仍享受政府征拆补偿。

按区位因素分类

各地结合退出实践比较与农村建设用地整治模式分类结果,并考虑宅基地的区位类型,确定了“城镇转化型”“保留集约型”“整合扩张型”和“异地重建型”四种退出模式。

(一)模式概念

城镇转化型退出模式是指政府通过征收、旧城改造等方式将村庄建设用地转化为城镇建设用地,并通过建造安置房来置换原宅基地,适用于城镇规划区内的村庄。

保留集约型退出模式是指政府通过政策引导资本入村,开展整村或片区宅基地退出,集约开发退出宅基地,适用于规模较大或具有产业特色的村庄。

整合扩张型退出模式是指整体整体迁移中心村周边零散分布宅基地或小村落,通过村庄合优化农村布局,适用于区位较差、居住环境较差、规模较小的村庄。

异地重建型退出模式是指通过整村搬迁、异地重建来实现宅基地退出。适用于生态脆弱区、地质灾害区、交通闭塞的宜居度较低的偏远村庄。

(二)模式特征分析

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按主导方因素分类

根据宅基地退出实施主导方的不同,可分为“地方政府主导模式”“市场交易主导模式”“村集体主导模式”和“双主导模式”四种退出模式。此分类模式概念简单明了,故不作赘述,仅对模式基本措施进行简要说明。

(一)模式基本措施

地方政府主导模式是指通过易地搬迁方式,以改变农户户籍类型途径转移土地发展权,实现农村宅基地与城镇住宅的城乡置换,以此保障农户的合法居住权益。

市场交易主导模式是指通过引入市场机制,以村庄规划为基础,村集体委托专业房地产开发公司进行村庄改造和住宅修建,并参照当前周边市场价格协商交易。

村集体主导模式是指村集体组织通过退出补偿与调整农户原有宅基地面积的方式实现农村宅基地的置换,农户可再购买或置换农村新宅基地进行自建或者统建。同时具备村集体内部控制和市场机制双重特征。

双主导模式即地方政府与村集体双主导模式,是指通过充分发挥地方政府的权威性和村集体经济组织的半强制激励机制加快各利益主体迅速达成合作,加速推进宅基地退出及盘活利用。

(二)模式特征分析

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农村宅基地退出关乎广大农民的切身利益,只有深入研究并创新宅基地退出模式,在保障农户“户有所居”的基础上,妥善处理宅基地退出过程中的诸多问题,形成退出闭环管理,才能最终为乡村振兴战略和城镇化建设提供发展动力。

参考文献:

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审稿:接栋正

  作者:王乾坤   编辑:陈俊男