一

极化！

影响县城命运的城市发展趋势

城市极化是指人口和资源要素在城市之间非均衡分布的状态与过程。城市极化和法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁在20世纪50年代提出的非均衡区域发展理论密切相关。佩鲁认为，增长并非同时在所有地方出现，而是率先出现在一些增长点或增长极上。

城市作为经济要素的聚集体和承载空间，必然也会遵从这种“非均质”发展的规律。城市极化是符合经济发展规律的普遍现象。虽然城市的等级不同，但是城市都希望成为“极化的繁荣端”——城市越来越大、越来越强，人口增加，经济繁荣。虽然没有城市会愿意成为“极化的萎缩端”，但是极化就意味着分化。当有些城市在极化中繁荣时，就必然会有些城市在极化中萎缩甚至消失。

中国城市发展同样存在极化。快速城镇化即大量的农村人口进入乡、镇。县城处于城市极化发展的过程中。但这仅是城市极化发展的开始。当下，愈演愈烈的“抢人大战”和卷土重来的“撤县设区”，都是城市极化发展的表象。在这样的城市极化发展中，县城往往处在“被动一方”——向更大城市输送人口甚至空间。在这种极化过程中，县城是走向“极化的繁荣端”还是会如那些在城镇化浪潮中消亡的乡村走向“极化的萎缩端”？县城面临着一场“非生即死”的命运挑战！

要想说清城市发展中县城所面临的严峻挑战，我们需要在审视“撤县设区”和“抢人大战”中看清中国城市极化的发展态势。

二

“撤县设区”“抢人大战”

加剧中国城市极化发展的两大推力

从2017年开始，很多副省级城市纷纷展开“抢人大战”，扩大自身规模，但是在此之前的2013年，城市的规模扩增——“撤县设区”就已经开始。在这两大动作的作用下，中国的城市极化进程正在加速。

卷土重来的“撤县设区”

比起“抢人大战”的新闻，2020年关于“撤县设区”的新闻并没有引起轰动。实际上，在2020年6-7月，从大到小，从北到南，至少有长春、成都、邢台、烟台、芜湖、南通6个城市宣布撤县设区。“撤县设区”并非始自2020年。中华人民共和国民政部《中华人民共和国行政区划统计表》的数据显示：1990年仅有236个地级市和427个县级市；2000年开始有“市辖区”出现；2004-2012 年“撤县设区”曾经一度收紧。此后再度增加，从图1可以看出，从2013年开始，“市辖区”的数量再度猛增，而县的数量随之减少。

中国四个一线城市——北京、上海、广州、深圳都是通过这种“撤县设区”的方式实现城市规模的扩增。除深圳是在2010年完成了特区内外一体化外，其他三个城市都是在2013年之后完成了“撤县设区”的空间扩张：2014年，广州将从化与增城两县并入，形成11个市辖区，城市面积达到7434.4平方千米；2015年，北京将延庆和密云“撤县设区”，形成16个市辖区，城市面积达到16410平方千米；2016年，上海完成了对崇明的“撤县设区”，也拥有16个市辖区，城市面积为6340.5平方千米。另外，武汉、南京都完成了“撤县设区”，形成了“无县市”。而杭州、成都两座新一线城市虽然仍保留“县”，但通过“撤县设区”的方式也都达到了城市规模扩大。通过这种方式扩大城市规模的还有天津、沈阳、大连、青岛、无锡、苏州、宁波、厦门、西安、长沙等。

从大城市发展看，“撤县设区”已经是大城市规模扩增最直接的方式之一。从县城的角度看，这些能够并入大都市的县无疑是城市极化过程中的幸运儿。它们成为大都市的一部分，更好地接受大都市的经济辐射和经济带动，将拥有更好的发展前景。但是，无论这种“撤县设区”如何发展，其所能并入的市辖区毕竟有限。更多的县城会直接面对大城市的另一种挑战——“抢人”！

愈演愈烈的“抢人大战”

虽然“撤县设区”开始很早，但是波及城市数量更多且给人更深印象的城市极化发展，则是各个城市展开的“抢人大战”。从2017年至今，全国已有超50个城市发布了多次人才吸引政策。在过去几年中，这种“抢人大战”多停留在副省级城市之间。成都、武汉、杭州等新一线城市及西安、郑州两个中部城市拼抢得异常激烈。到了2020年，已经非常激烈的“抢人大战”再次升级——除北京外，上海、广州、深圳三个一线城市也开始“抢人”。

2020年9月23日，上海发布新政，复旦大学、上海交通大学、同济大学、华东师范大学的应届本科生，以及世界一流大学建设高校的应届硕士，全国各高校的博士可以直接落户；2020年12月16日，广州市人力资源和社会保障局发布关于公开征求《广州市差别化市外迁入管理办法》的意见通告，根据通告：广州7区入户政策拟放松，28岁以下大专学历可落户；不仅如此，根据2021年3月上海市政府发布的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（沪府规〔2021〕2号），至2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。至2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右。可以预计，上海已经为更多地吸引人口做好了准备。

再看深圳，与那些高校云集的城市相比，深圳历来被视为吸引毕业生的磁极城市。从2020年开始，深圳也逐步加入对在校生的“抢人”大战！具体而言，根据 2020年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》相关内容，深圳将“探索扩大在深高等学校办学自主权。在符合国家相关政策规定的前提下，支持深圳引进境外优质教育资源，开展高水平中外合作办学”。未来，将有更多的高校落户深圳。从现在的“到深圳工作”到未来的“到深圳读书”，深圳的“抢人”范围无疑将进一步扩大。

除了一线城市，2020年的“抢人大战”中地级市也不断加大“抢人”力度。2020年年底，无锡、苏州都推出了户籍松动政策。尤其是苏州的政策更为瞩目——2020年12月22日，苏州市公布了《关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》，提出：落实租赁房屋常住人口在社区公共户落户政策，经房屋所有权人同意可以在房屋所在地落户，也可以在房屋所在地的社区落户。这就是大家所说的“租房落户”。

总之，以前存在于副省级城市之间的“抢人圈子”如今已经“破圈”：从一线城市到地级市，都纷纷加入。“抢人大战”的升级最直观的理由就是：那些最早投入“抢人大战”的城市已经收获丰硕的成果。

恒大研究院2020年8月公布的《中国人口大迁徙的新趋势》的数据显示，在 2016—2019年的四年时间内，深圳、广州、杭州3个城市年常住人口年均净流入分别达32万、28万、27万，较2011-2015年均有大幅增长；长沙、宁波、西安、重庆、成都、郑州的年常住人口年均净流入规模均在10万以上。除上述城市外，武汉自2017年开始启动实施“百万大学生留汉创业就业工程”，通过一系列人才新政，已经提前两年在2019年完成计划——共新增留汉大学生109.5万人。

“抢人大战”和县城有什么关系呢？请不要把这些城市之间的“抢人大战”看成与县城发展无关的“神仙打架”。因为这场“抢人大战”所争抢的正是那些因为外出读书或工作而不再回到县城的年轻人！

三

大城市所争抢的

也正是县城所失去的

在“撤县设区”和“抢人大战”的挤压下，大城市所争抢的也正是县城所失去的。除了我们知道的“撤县设区”从空间和人口上，让部分县城融入大城市，大部分县城所面对的是“抢人大战”中的人口吸纳！

上海交通大学特聘教授、博士生导师，中国发展研究中心主任陆铭先生在《城市化进程中的教育》一文中阐述了中国人口流动情况：沿海地区具有更多人口流入地；而且那些在沿海大城市周边的地区也是人口的流入地，只是没有大城市的吸引力强大而已；而那些远离沿海大城市的区域大部分都是人口流出地。很明显，大城市及其周边区域的流入人口大部分出自那些远离大城市的县域。

图2为根据恒大研究院2020年8月公布的《中国人口大迁徙的新趋势》数据所制作的不同等级城市的人口年均变化情况。从图中可以看到县级市及县（五、六线城市）是人口增长最慢的城市。尤其是小学生的数量对比，县级市及县（五、六线城市）的增长要么为-0.2%，要么为0%。这说明，当青壮年人口迁移到一、二线城市时，他们的家属也随之迁移，而没有停留在县城中。

县城失去人口，尤其是失去年轻人之后，必然将失去活力。要想让县城形成对年轻人的“亲和力”，就必须让它成为“梦开始的地方”：县城需要“缩小距离”——读懂年轻人，缩小他们与梦想之间的距离，为他们定制一座“梦想之城”；县城需要“放大优势”——看清自身的特点，放大年轻人所看中的优势，让县城具有不逊于大城市的魅力。

编辑：商文芳

来源：“华高莱斯”公众号

审核：蔡峻