党的十九届五中全会提出“实施城市更新行动”，这是顺应我国进入新发展阶段，推动城市高质量发展的重大战略部署。从棚户区改造，到老旧小区改造，再到城市更新，中央对于城市更新的认识与推动正在不断深入。随着中国城镇化进程从过去的“粗放式发展”进入了“精细化运营”时代，我国各地城市更新的需求正在不断得到强化。本文希望通过对上海、广州两地城市更新政策和经验做法的解读，为城市规划、建设、管理工作者提供借鉴。

上海、广州两地政策体系比较

上海、广州作为中国城市建设的模范生，在城市更新领域经过近十年的先锋探索，两地已经形成体系化、综合化发展特征的政策体系。

1.上海：1+N政策体系

“1”是指上海2021年颁布实施的《上海市城市更新条例》，代替了《上海市城市更新实施办法》（2020年5月31日失效）。“N”是指《上海市城市更新规划土地实施细则》（2017年11月修订后发布执行)以及《上海市城市更新规划管理操作规程》《上海市城市更新区域评估报告成果规范》等系列配套政策和规划文件。

2.广州：1+1+N政策体系

“1+1”是指《关于深化城市更新工作推动高质量发展的实施意见》和《广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方案》；“N”是指相关配套政策文件，涉及片区策划方案编制和报批、项目审批流程优化、市政基础设施和公建配套设施评估、合作企业引入与退出、村集体经济组织决策、老旧小区微改造实施、城市更新工作领导小组议事规则、专家库使用、评估机制等各方面政策。

3.两地政策体系比较

通过对核心政策的分析发现，两地均明确了城市更新的工作原则、工作机制、规划管控、更新实施、支持政策、监督管理等六大板块内容：1.两地均设置了专门负责城市更新工作的部门机构。2.两地均出台了城市更新的专项法规和配套政策文件。3.两地对城市更新的对象均进行了分类管理。4.两地在规划层级和体系上均形成了与国土空间规划体系相协调的城市更新项目规划管控体系。5.两地的支持政策主要涉及金融税收、规划管控、土地产权、统筹平衡、历史文化保护与公共利益。6.两地均建立了相应的城市更新数据库，实现定期更新和管理。

上海、广州两地《城市更新条例》比较

《上海市城市更新条例》于2021年8月25日由上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过。《广州城市更新条例（征求意见稿）》于2021年7月7日向社会公众公开征求意见，目前正在根据征求的意见进行修改完善。两地是全国最早在城市更新领域推进立法（地方性法规）的城市。

1.工作原则比较

上海城市更新的工作原则为“规划引领、统筹推进，政府推动、市场运作，数字赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享”。广州城市更新的工作原则为“政府统筹、多方参与，规划引领、系统有序，民生优先、共治共享”。两地均强调规划的引领作用和民生共享。同时，上海更注重数字化手段的运用、绿色低碳的价值导向和市场活力的激发；广州更注重政府统筹的作用和多方主体的参与。

2.工作机制比较

从两地的工作机制来看，两地均设置了市城市更新领导机构，是统筹协调重大事项的决策者。上海将城市更新领导机构办公室设在住房城乡建设部门；广州以住房城乡建设部门作为主管部门，负责统筹协调全市城市更新工作。充分体现了两地工作重点从“进一步集约利用存量土地”向“践行‘人民城市’重要理念”的转变。两地的区一级人民政府均是推进辖区内城市更新工作的第一责任主体，负责具体实施，规划资源部门负责规划统筹与土地管理，市本级各部门做好各自职责内的行政审批工作。

上海单独设立了城市更新中心，作为全市统一的旧区改造功能性平台，具体推进旧区改造、旧住房改造、城中村改造及其他城市更新项目的实施，实现了机制的创新。上海还设立了包含规划、房屋、土地、产业、建筑、交通、生态环境、城市安全等多专业协同的城市更新专家委员会，负责评审、论证工作以及为市、区人民政府的城市更新决策提供咨询意见。广州在前一阶段工作中设置了城市更新局，后来并入规划与资源局，城市更新主要工作交由住房与城乡建设部门负责。从《广州城市更新条例（征求意见稿）》看，广州没有单独设置专家委员会，规划审批与决策咨询主要依托于市城市规划委员会。

3.规划管控比较

上海建立了“城市更新指引—（区域体检评估）更新行动计划—更新实施方案”的三层更新体系，从市政府编写更新指引，到区政府编写行动计划，再到实施主体编写更新实施方案，层层递进。

广州的规划管控体系主要包括四个层次：三年实施计划和五年行动方案、城市更新项目建设规划（年度计划）、片区策划方案、项目实施方案。此外，可结合实际编制城市更新专项规划。

两地均强调数字化管理。上海将数字化管理贯穿于城市更新的全生命周期，依托“一网通办”和“一网通管”平台建立了全市统一的城市更新信息系统，同步公布城市更新指引、更新行动计划、更新方案以及城市更新有关技术标准、政策措施等，对城市更新活动进行统筹推进。同时，要求将全生命周期管理纳入土地使用权出让合同中，纳入城市更新系统，有关部门通过信息共享、协同监管，实现对更新项目的管理。广州则通过建立常态化的基础数据调查制度、定期更新城市更新基础数据库，实现数字化管理。

从开展区域评估、编制实施计划到更新项目实施过程，上海城市更新项目从立项到实施，不仅要完成更新的全套程序，还需要同步完成控规、详规调整，周期较长。广州则精简了前期的规划工作，更加注重实施层面的片区策划、详规调整和实施方案编制，并创新采用“并联审批”（片区策划方案、详细规划修改方案和实施方案同步编制、统一审批）、分阶段施工许可等措施，加快项目实施进度。

4.分类实施比较

上海建立了区域统筹开发机制，更注重发挥市场的力量。一是将城市更新类型分为“更新区域内更新活动和零星更新项目”两种，要求明确区域更新的范围。二是建立统筹主体机制，明确由更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹推进更新项目实施。三是建立统筹主体遴选机制，确定合适的市场主体。四是对统筹主体充分赋权赋能，根据实际情况，赋予统筹主体参与规划编制、土地供应、统筹利益等职能。

广州规定城市更新项目包括微改造、全面改造、混合改造，可以由权利主体、市场主体或者政府组织实施，更加注重政府的统筹作用。一是规定更新重点管控的范围内国土空间详细规划批准前要征求市规划和自然资源部门意见。二是通过开展片区策划，统筹协调成片连片更新 。三是规定城市更新项目涉及多个主体的，应当通过“收购归宗、作价入股或者权益转移”等方式形成单一主体。

审核人：李飞孟