以下文章来源于华高莱斯 ，作者华高莱斯

2021年4月12日，国家发改委发布《关于印发<2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务>的通知》， 8月31日，住建部正式发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。房地产去杠杆、严控政府隐性债务和基建投融资降规模等宏观政策在城市更新中的体现逐步凸显。

城市更新收紧之下，房企作为城市更新的一大主体，其参与积极性将有所下滑。政府（及其平台公司）和公众，在城市更新中的参与度或将提升。

韩国早在20世纪90年代开始萌芽的“社区营造”，正是公众参与度较高的城市更新模式。

社区营造主体为居民及其团体，他们在行政部门和专家的共同帮助下，进行小规模物质及非物质环境改善活动。社区营造将更大的发挥居民的作用，让居民真正参与到城市更新中来。

本文将以案例为主，介绍韩国不同类型的“社区营造”项目的模式及操作要点，以期在城市更新收紧的时点上，为可持续城市更新提供一些启发。

01

制度设计，保障居民走进城市更新

本文以政策开篇，又将制度设计放在了第一个篇章，是因为笔者认为，制度是城市更新是否能够推进、以何种方式推进起的“先决条件”而不是“后续支撑”。

对于韩国而言，其城市再开发相关法律及计划，一方面是社区营造得以推进的合规性支撑，另一方面更是社区营造蓬勃发展的助推剂。在城市再开发相关法律及计划的护航和助推下，社区营造从“自主发展”到“逐步成型”。

归纳相关法规发现，韩国的城市再开发相关法律及计划之所以能够对社区营造起到推动作用，是因为其对社区营造的主体——居民，有三大方面作用：

1、承认社区营造法定地位，明确居民“可以参与”

1960年代中期，政府意识到城市重建项目的必要性，1976年制定《城市再开发法》，居民自主改善居住环境的行为也开始萌芽。而1981年修订的《城市规划法》规定，居民可以通过听证会、城市规划立案时的公告提交意见书的方式参与到城市规划中，使得民众可以正式参与城市规划。

2、发布社区营造系列政策，使得居民“愿意参与”

1995-1999年，随着韩国社会民主意识高涨、经济发展及生活水平提高，居民主导环境改善运动兴盛。但2000年至今，以改善日常生活环境为目标的市民团体与项目才真正出现突增，这与政策引导、制度设计密不可分。

国家层面，2002年制定的《城市地区和居民居住条件的维护和改善法》，增加了新市镇/平衡发展项目，放宽了高度限制，鼓励小单元重建，增强了城市更新动力。

地方层面，以首尔为例，2012年发布《邻里社区支持条例》，为政府引导的社区建设项目提供法律基础。

更重要的是，政策推进的同时，首尔也在进行机构改革。首尔改革中心、城市规划局和城市更新部均设置了支持社区和公众参与的部门，保障社区营造工作的推进。

从国家层面提供更新的法律依据，从地方层面明确更新的地位并配合相应的机构改革，才能真正使居民感到“名正言顺”，愿意参与。

3、发起社区营造示范项目，引导居民“实际参与”

在政策发布的同时，韩国中央政府发起以小规模城市整顿为主的多个项目作为示范引导，助推居民积极参加城市建设。

2005年，韩国政府首次在政策议题中直接提及社区营造的概念，引发了广泛的社会关注。政府随即开展“想生活的城市/社区营造项目（2007）”、“营建生活美好的社区项目（2009）”、“首尔人类城（2010）”等示范性项目，让“关注流量”变成“项目留量”。

地方政府响应中央政府号召，也推进了大量示范项目。首尔2008年实施“宜居城镇先锋计划”，2010年发展“首尔人居城镇计划”，2014年启动“首尔城市更新先锋计划”，均以实际项目为载体，进行城市更新策略的探讨与实践。2010年-2015年，首尔共提出了63个社区营建项目。

02

分类试点，让居民成为模式探索的参与者

“居民参与型再生项目”的社区营造示范性工程目的不仅在于试点本身的提升，更在于对一类问题的模式探索。

其早期项目重点改善物质环境，后期项目开始解决社会、经济及环保等综合性问题。每类甚至每个试点的居民都承担不同角色，以探索解决该类型问题的适宜模式。

根据韩国高丽大学城市再生学院魏寒宾博士、清华大学建筑学院唐燕教授和韩国高丽大学建筑学院金世镛教授的共同研究成果，当前，韩国推行的社区营造项目可以划分为5类：

① 历史文化保护类

侧重对那些承载了历史生活、文化传统的空间进行保护；

② 落后居住环境改善类

重在改善山地社区及其他落后地区的居住生活环境；

③ 社区保护类

保护并形成生产生活共同体的营造项目；

④ 绿色节能类

主要是应对气候变化，营造绿色环境和实现人们的绿色生活方式；

⑤ 工作岗位及收入支援类

针对韩国社会低出生率、老龄化及经济萧条等社会问题提出的福利支援方式。

综合而言，根据政府与居民的角色不同，可以分为：

1、政府主导型

政府主导型项目，适用于政府有一定财政能力支撑更新的情况。其关键在于：制定出居民满意的方案，让钱花在刀刃上。

案例丨落后居住环境改善类

首尔东大门徽庆社区

落后居住环境改善类：重在改善山地社区及其他落后地区的居住生活环境。

首尔徽庆社区（Hwigyeong dong）位于东大门区。它被徽庆小学、徽庆初中、首尔市立大学和拜峰山围绕，社区内大部分是单户住宅、多户住宅。

该社区道路狭窄、停车位缺乏、步行环境差，建筑物外立面墙皮脱落、颜色毫无秩序，首尔市立大学后门简陋的生活设施使得区域品质更加低端。

2012年，徽庆社区得到70.6%居民同意后，被指定为首尔市居住环境管理示范项目。其目的是营造有竞争力的居住环境，树立居民主导的定制式社区规划，改善硬件环境，打造充满生机和活力的社区共同体。

在首尔市立大学梁承雨教授作为总规划师的带领下，徽庆社区一年时间内召开了6次业务联席会议、2次居民说明会、3次居民座谈会、12次居民研讨会，全程引导居民参与，完成了落后居住环境改善类社区营造。

要让居民实质性参与到社区营造中，为社区营造提供真实有效的建议，三个要点需要注意：

第1点：人人都参与

总规划师梁承雨教授认为：“即使拖延一些时间，也要让居民学会参与，直接提建议，提高其通过讨论做出决定的能力”。

因此，项目从最开始，就不断访问现场、与居民谈话，让居民理解项目的内容。又带着居民以组为单位巡视社区，发现社区的潜力和问题，整理、综合各种意见。

徽庆社区“建设男女老少互相帮助，和谐相处，像四季常青的拜峰山一样充满微笑和活力”的建设目标正是在居民共同参与、各自发表意见之下确定的。

而目标确立之后的规划、运营等，同样让社区居民全程参与，使之作为重要的意见讨论者、决策参与者和运营执行者，这样做出来的规划才能贴合社区居民需求。

第2点：事事有反馈

居民在各个阶段提出的意见和建议，都会经过集体决策后推进。比如，一起看社区阶段，居民提出了11项基础设施意见、7项环境改善意见、3项建立共同体意见。

在随后的社区规划阶段说明会上，专家就将这21项建议做成社区建设卡片，让居民写上自己的意见，通过收集汇总后整理出居民对每项事务的意见。其后，针对这些问题，提出具体规划。

第3点：巧用游戏化

如果说“现在开始，请大家提意见”，结果可能是谁也不说话。如果让每位居民都强行说一句，也会流于形式，没有什么效果。

在徽庆社区的实践经验中，以小组为单位，采取卡片游戏的方式收集居民意见。在卡片游戏之下，居民对每一项要讨论的事务都做出了选择，如平顶、篱笆墙/矮墙，灰色/彩色外墙等。

2、政府引导型

案例丨社区保护类

——昌原芦山洞

社区保护类：保护并形成生产生活共同体的营造项目。

社区保护类可以理解为落后居住环境改善类的升级版——不仅要改善居住生活环境，还要形成内生发展动力。

昌原市是韩国庆尚南道的行政中心所在地，地处韩国东南沿海地区，紧邻其第二大城市——釜山市，是韩国最具竞争力的城市之一。

昌原市在推进城市再生事业时，物理上的老化现象非常严重，超过20年的建筑物占到了77.7%。此外，昌原市的店铺空置不仅超过了50%，商业的多样性也处于严重不足的状态。

芦山洞是马山八浦区旧行政区，是韩国人在日本殖民时期开发的住宅和村庄，曾因靠近火车站而聚集大量人口，但1977年，马山站、北马山站和昌原站合并，流动人口减少，建筑物老化，区域整体发展呈现下滑态势，非常具有代表性。

韩国国土交通部于2011年将其指定为城市更新研发试验项目。根据釜山广域市都市再生支援中心组长朴成银博士研究，芦山洞城市更新按时间顺序可以分为导入期、关注期、发展期、稳定期。每个时期的主要活动不尽相同——

笔者认为，按照参与主体的不同，可以将城市更新切分为三大阶段：

第1阶段：专家主导，扭转居民认知（导入期、关注期）

导入期主要目的是形成共同体，关注期将展开物质更新。但就本质而言，这两个阶段都是专家和政府动员居民，增强居民参与城市更新的意愿，甚至于直接参与到社区更新中来。专家负责居民说明会，在导入期和关注期向居民分别讲述各个阶段的目标和措施。芦山洞城市更新推进委员会则负责收集居民反馈意愿。条件基本成熟后，专家负责结合居民意愿制定社区企业的目标方向，并开展社区企业申请书操作。芦山洞居民对当地出身的诗人李殷相感到非常自豪，因此社区企业重点业务是将当地商品——花，与文学作品相关联，进行产品开发。

第2阶段：政府、组织引导，居民实施

在生产端对于居民的引导，以政府和组织为主，重点在于教育培训。城市更新服务中心开展以实践为主的课程内容，如园艺栽培教育等。其课程成果，如村民公共菜园和屋顶花园等，不仅改善了物质环境，也加强了居民联系。

同时，乡村学校组织专业课程，如CI开发、包装设计等，从而让居民掌握专业知识，将自己手中的资源变成产品。如用自己种的花制作花茶、 天然皂和蜡烛等产品。

在销售端对居民的帮助，则主要来自于当地大学生和机关单位志愿者团队。这些志愿者将提供人力支持，帮助居民向邻近乃至周边商家销售、参加当地举办的各种活展销等。

第3阶段：居民主导，政府支持

稳定期是社区企业支援补助终止的时间点，社区企业需要找到其内生动力。这一阶段，由居民发挥主观能动性，进行社区空间的经营。

由于前期已经明确是以“花”为主要商品，以文学作品为其赋能，这里生产和展出的是产品都是花茶、香皂、花盆。同时，这里的休闲娱乐同样优雅又有格调，例如图书咖啡馆。由此，形成了调性一致、具有吸引力的社区产品。

政府在这一阶段已经基本退出，仅需要一些针对性教育支持，保障项目的持续进行和发展。如，社区企业产品的专业性与多样性教育、网上销售网络支援等。

3、居民主导型

当居民有足够强烈的更新动机时，政府维持其更新生态即可。也就是说，政府事实上可以选择不对其投资，但如果要投资就应当是持续投资。

案例 | 工作岗位及收入支援类

首尔麻浦区城美山村

工作岗位及收入支援类：针对韩国社会低出生率、老龄化及经济萧条等社会问题提出的福利支援方式。

麻浦区城美山村是首尔市推进的核心承诺项目“乡村社区项目”中最有名的项目。1994 年，由于政府无法解决育儿问题，城美山建立了韩国第一家合作型共同育儿日托中心，并不断思考日常生活中的生命周期教育和安全食品问题，创建了生命合作社、替代学校、乡村文化空间，以在复杂的现代建筑中实现“生态、社区、乡村文化、邻里、故乡”而闻名。

城美山的社区更新可以说完全是居民主导的。其特点在于，不同居民根据自身需求及特长，主导了不同类别的更新。

城美山的父母对教育有强烈的需求——因为城美山村远离正规和统一的公共教育。因此，以社区内的父母为主体，创建了城美山小学。它是一所12年的中小学一体化学校，是一所残疾人综合学校（占容量的10%）。

城美山学校的老师认为创业将为地区带来生命力，建议投资即将倒闭的小树咖啡馆作为青年工作中心，以乡村咖啡馆的形式重新开始。（不过，在一年多的挣扎后，管理团队又将城美山学校教师重组为村里居民，并扩大店面空间，继续作为村里的舍廊房和文化空间。）

城美山的居民们也都纷纷根据身边的商机开办企业。2008年，4户人家聚在一起盖了公寓。次年，也就是2009年，又有4户人家也建了2号公寓。于是，Sohaengju成立了一家专门从事共同住房咨询的建筑公司。为了给社区双职工夫妻提供便利，社区居民出资共同创建的环保有机农饭店。

在一些研究中指出，居民主导的同时，有一定程度的政府支持。而在对当地人的采访中也存在另一种说法——“首尔市决定向社区实现项目投资1340亿韩元，但不知道具体将用于何处。而且，在国家支持预算的情况下，不连续的情况也很多。其实在2007年，“创造宜居城市”被选为“试验项目”城市，获得了国家1亿韩元的支持，但自2008年以来一直没有收到。”

因此，如果市政府想做村级开发项目，不仅要保证政策的连续性，还要灌输对它的信任。不应将村社区项目视为一次性的政策，而应充分了解村社区共生共存的真正含义和意图，并参与到实际开发项目。

在分析以上案例的时候，笔者将其对应的项目类型，如历史文化保护类、落后居住环境改善类、社区保护类、工作岗位及收入支援类都标在了案例之后，但从总结看来，模式和项目本身所属类型关系似乎并不明显。选择怎样的更新模式，更多取决于政府的财政情况、居民的更新意愿等。

因此，在城市更新推进的过程中，我们选择借鉴案例之时，未必只能按照项目的功能类型进行筛选，也可以先对城市更新的主体——居民，进行意愿摸底，随后根据主体的意愿选择城市更新的模式，让居民真正参与到城市更新中来。

来源：“华高莱斯”公众号

编辑：商文芳

审核：蔡峻