生态文明背景下，城市发展与规划范式已从增量转向存量。与增量时代不同，存量时代城市规划与治理的核心是通过规划工具改变空间存量资源的产权结构与形态，并借助政策工具安排以降低更新再利用过程中的交易成本与增加总剩余效用，从而激励空间资源更新再利用行为。面对城市存量空间资源再配置中交易成本增加和综合效益受限的双重困境，如何创设一套行之有效的治理工具，协调各主体的多元利益诉求，以保障空间资源再配置的科学、合理、公平、高效，是当前城市规划与空间治理领域面临的一个棘手的问题。

第十一届钱学森城市学金奖提名奖获奖作品《产权激励：面向城市存量空间更新再利用的“柔性”规划治理方法》一书，为存量时期的城市规划治理转型提供了有益探索。该专著由湖南师范大学资源与环境科学学院城乡规划系高级工程师黄军林所著，研究引入“产权交易”与“产权运行”理论，耦合产权运行的激励机理与传统城市更新规划与再开发建设过程，以此构建基于产权运行全生命周期的城市存量空间再开发、更新再利用的空间规划治理的“柔性”激励方法与路径，并结合长沙市都正街有机更新案、湘江宾馆保护工程及周边地块棚改案和“宗地”用地置换案为例进行了分析，通过探索基于产权激励的规划与治理创新，为生态文明发展新时代提升空间治理能力提供一个可选路径，进而引发相应的研究与讨论。

治理创新

城市存量空间资源再配置效率提升的两条途径

城市存量空间更新再利用效率提升的途径有两条：一是借助产权制度安排，降低产权运行过程的交易成本，激励资本主动进入城市存量空间资源更新再利用市场；二是以制度创新提升各主体在产权运行过程中的运行收益。以一定利润作为“诱饵”，解决利益激励不足的困境，以制度激励供给，正如德姆塞茨所说：“将外部性转化为内在化的激励是产权的重要功能之一”。

城市存量空间资源更新再利用作为新型城镇化背景下城市规划和空间资源循环开发利用的一种重要措施与手段，已在国内外进行了较好的探索与实践，且有效地解决了一定时期内城市发展用地需求和土地增量供应的矛盾。结合国内外研究与实践，该成果从两个角度提出了产权激励的制度创新：一是通过制度创新以降低交易成本；二是通过制度创新增加总效用。与实际状况对比，两种制度创新情景下，各利益主体均能获得较好的效用，从而更好激励城市存量空间资源更新再利用过程。

在第一种制度创新情形下，通过合理的产权安排来降低交易成本，虽然总效用没有增加，但通过产权的合理安排，如允许建筑使用功能转换或功能兼容：位于城市中心区的工业厂房，在不改变原有建筑结构的前提下，允许其使用性质转变为商业或其他，不仅能更好地使原产权人获益，也为公共产品供给提供更多的空间。因此，通过制度创新降低了交易成本，将原本高昂的交易成本降低后的效用分配至产权人、政府及其他利益主体。如图1，主楼是建成于20世纪70年代的一栋机器厂的老厂房，在地方政府政策支持下，保持原建筑结构，红楼被改造成了独具特色的文创社区，通过使用性质的变化来实现资源的更新再利用，也实现了该地块功能的转型升级。

在第二种制度创新情形下，通过制度设计改变总效用，由此而产生“激励”：一方面随着预期效益的提升，使得各参与主体的积极性增强，从而为更快达成共识提供了基础，降低了交易成本；另一方面，各参与主体在更新再利用过程中所获得的效用将会提升，使各主体切实地获得激励收益。例如，在长沙市清水塘炮后街棚户区改造过程中，通过合理使用“四增两减”（增加公共绿地、增加公共空间、增加配套设施、增加支路网密度，减少居住人口密度、减少开发强度）政策工具，不仅实现了居民就地安置，更扩建了原市级重点小学，并增加了绿地、停车位与打通了支路网等，使居民、开发商得到了实惠。原本一个矛盾集中交织的棚户区改造项目，政府借助制度创新实现了“激励”，使改造得以顺利实施。

治理路径

产权激励在空间治理中的应用

结合我国当前的土地与空间管控政策，构建了城市存量空间资源更新再利用的“产权激励”框架，框架基于更新再利用“驱动、行为与结果”，设计了三种激励方式以降低更新再利用过程的交易成本和提升更新再利用效用，“激发”主体积极性，以应对城市存量空间资源更新再利用效用掣肘的困局。激励方式依据效用不同分为三种：一是允许“功能变更”，二是进行“容量奖励”，三是准许“空间置换”。该成果结合城市存量空间资源更新再利用的三种激励方式，创设了三种产权激励政策工具。通过政策工具设计，为解决公共利益与产权主体之间的多重利益矛盾提供了利益激励，以激励各利益主体更加积极参与城市存量空间资源更新再利用过程，为新时代的城市规划与空间治理提供更多的路径选择。

结论展望

基于“产权激励”的“柔性”规划治理方法

该成果所创设的产权激励路径，亦是柔性治理的体现，相对刚性管控方式，柔性治理的实质在于政府从权威管控走向协作治理。正如“老子”所言，“弱之胜强，柔之胜刚，天下莫不知，莫能行”，柔性治理的思路与该研究的思路亦是不谋而合。正如作者在一篇关于空间治理的文章中所讨论的一般，“守柔”“用柔”将是城市规划方法转变的方向。

此成果根据当前所出现的三种城市空间资源更新再利用的方式对以产权激励为切入点研究了三种不同的更新再利用政策工具。但是现实中的城市空间资源更新再利用案例所折射出的现实问题远非此三种类型所能尽全，作为一项引导政策工具改革的框架性设计，其后必有海量研究案例支撑，这也将是之后一项十分重要的研究工作与方向。

城市空间资源更新再利用的过程是一个漫长的多方博弈过程，过程所涉的“人”、“事”、“物”及“政策”等等，都会对其过程产生复杂的影响，因此，对于一些具有代表意义，如老工厂的棚户区改造、城中村改造、历史城区的更新等，进行一些有针对性、长期性的跟踪研究，将是下一阶段研究的主要突破口，新时代的背景也为进一步深入研究城市空间资源更新再利用提供了一个难得的机会与环境。

参考文献：

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审核：李明超