2021浙江城市综合开发论坛主题报告

从《雅典宪章》到《马丘比丘宪章》

——浙江城镇空间更新的理论脉络与实践逻辑

陈前虎

浙江工业大学设计与建筑学院院长，教授

浙江省国土空间规划学会理事长

中国四十多年的城镇化历程，大致可以分为上下半场。上半场是从改革开放到二十一世纪初，主要表现为粗放的工业化带动快速的城镇化，通过大规模的招商引资，吸引大量的农民进城，塑造较多的工业园区与城中村。下半场的开始，从浙江的情况来看，标志性事件是从2013年左右开始的五水共治、三改一拆、特色小镇与小镇环境综合整治，现在则是美丽城镇与未来社区、城乡风貌提升。工业化、城镇化的下半场发展的逻辑，就是通过以城镇空间更稳为抓手的高品质的城镇化，以此来助推高质量的工业化转型。

小城镇在浙江经济发展当中起到了非常重要的作用，浙江小城镇建设发展是当前浙江走向共同富裕的必由之路，更是浙江展示中国特色社会主义制度优越性窗口当中一道亮丽的风景线。改革开放以来，浙江小城镇区域发展的历程大致可以分为三个阶段：第一阶段是1998年之前提出的城市化战略；第二阶段是1998-2010年，县域经济飞速发展；第三阶段则是2010年宏观经济进入新常态。2010年以后明显可以从六普、七普的人口数据中看出，以杭州为代表的都市圈经济快速增长，人口和经济在全省的比重持续提高，围绕都市区紧密发展小城镇成为了非常明显的区位指向。

在这样的发展大背景下来看，我国城镇化发展从村镇经济到县域经济最后到都市圈经济，总共分成三个阶段：第一阶段是80年代初到90年代末，这一阶段主要是依靠土以地与劳动要素的低成本驱动为代表的乡村工业园；第二阶段2000年到2010年，依靠资本的投资驱动，乡镇的工业化带动了城镇化与城市开发区的发展；第三阶段是2010年以后，以杭州等大城市为代表的都市圈周边区域城镇的密集创新驱动、知识与技术成了浙江区域经济发展最重要的引擎。

这三个阶段可以分成上下半场，上半场是低端工业化驱动城镇化，下半场就是正在进行中的高品质城镇化建设。这种背景下小城镇的发展，第一个阶段的乡镇工业化可以说是无心插柳；2000年之后的浙江推出一系列扶持小城镇发展的行动，可以说是有心栽花。而现今小城镇又迎来了新的机遇，我们可以称之为柳暗花明。从大历史视角下审视小城镇发展，政府部门的的相关推动政策可以说是非常关键且非常重要的：从“十五”到“十三五”期间，三个阶段政策导向因当时环境而有所差异。第一阶段的“十五”期间是控制同质化发展数量扩张阶段，第二阶段是“十一五”和“十二五”期间的引导差异化阶段，第三阶段“十三五”是走向特色化的特色小镇战略，政府的政策导向和战略行动对于小城镇的阶段性走向特色化发展起到了非常重要的作用。

从目前来看，小城镇的发展依赖区域经济大环境，而区域分化在加剧。根据七普人口数据显示，杭州都市圈成为人口增长的虹吸地，同时宁波、义乌、金华、台州、东阳等地近十年人口增长也很快。由此看出从2010年以来，城市化进程中的人口迁移已经出现较为明显的从就近迁移向区域迁移的新趋势，具体表现为已完成城镇化的地区实现了工业化的转型，原本90年代开发的产业园区基本实现了城市化转型。从人口的发展态势来看，小城镇两级分化的情况愈加严重，少量的大型城镇集中在环杭州湾和东部沿海，占据了人口和产业的绝大多数。浙江全省小城镇除了农业和旅游产业相对比较均衡、分散以外，工业与综合服务业的分布情况全省分化还是非常明显的。

当前小城镇发展已经迈入新的阶段。随着人均GDP水平提高，浙江省人均GDP已经达到了14500美元，接近初级发达国家水平；杭州也马上达到22000美元，接近中等发达国家的水准。当人均收入达到较高的水准同时，生活方式闲暇化也随之发生根本性改变，这个发展阶段的演化对如何引导城镇化与城市的规划非常重要。城镇化具有促进消费的积极效应，城镇的公共空间供给对消费的数量和质量的提高起着关键的作用，公共空间越受欢迎，对消费的促进作用越明显。

德国经济学家瓦格纳提出过关于财政支出和居民收入之间关系的法则：当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GDP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长。从现实发展中来看，浙江这几年的财政支出就很好的验证了瓦格纳法则。政府职能的现代化，本质上就是治理体系和治理能力的现代化。浙江省从世纪初的千万工程到最近几年的特色小镇、美丽城镇等一系列行动，本质上就是治理体系和治理能力现代化。从浙江的经验来看，人才的吸引与集聚关键在于政府要有作为，一个重资产的政府才是一个人人向往的轻资产的社会 。

总的来说，浙江省城镇化的上半场和下半场，从城市规划发展历史上来讲就是从《雅典宪章》到《马丘比丘宪章》的转型过程。上半场是着力建设生产型城镇，其规划的核心是功能分区，这种理性主义的规划思想是在大规模生产时代，为了适合工业化的速度和规模的背景下产生。下半场是在工业化后期打造生活化的城镇，这种发展特点是闲暇化，并强调效率与品质，要求规划和建设坚持功能混合、小尺度空间内的公共领域引导这样的原则，即是《马丘比丘宪章》的核心思想。浙江省经历40年的发展很好的印证了历史的发展规律。

近几年浙江省的美丽城镇建设，坚持“五个美”、“十个一”的建设要求，这之间具有很高的联系与内涵。五个美是愿景和目标，十个一是行动和举措。五个美之中“环境美”体现的作为基础条件满足人的基本要求——舒适性；生活美体现的是满足人的便捷性要求；随着物质生活水平提升，人们对精神和文化的需求越来越高，高级阶段的“人文美”成为必要。三个美代表了小城镇建设的不同发展阶段，但要更有效的推进三个美，吸引人才聚集，则必须依靠“产业美”和“治理美”来支撑。这五个美相结合最终是能促进科技和金融产业发展，助推产业转型升级，这便是五个美的内在逻辑关系。

浙江省通过美丽城镇建设摸索出了一条从规划到建设的长效体制和机制建设道路，接下来，更加期望能够在现有基础上，探索出体现差异化、区域协同，政府引导、社会评价、公众参与的一套美丽城镇建设考评验收的体系，以期实现以评促建，以评促改，以评促管。

（根据录音整理，未经本人审阅）

审核：李明超