作者简介

阙明坤：浙江大学教育学院博士后，苏州大学东吴智库特聘研究员，博士，硕士生导师

顾建民：浙江大学教育学院院长，教授，博士生导师

2021年4月，国务院公布新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》），这是对2016年全国人大常委会修订的《中华人民共和国民办教育促进法》的进一步细化，亦是对2004年颁布的《实施条例》进行的全面系统修订。条文内容既与上位法相衔接，彰显依法治教，又落实了党中央、国务院最新决策部署，还呼应了民办教育改革发展中的现实焦点、难点问题。这次《实施条例》的修订，体现时代之需、凸显法理之义，对于提升我国民办义务教育治理体系现代化水平，促进民办义务教育事业持续健康发展具有深远意义。

民办义务教育是义务教育的组成部分，在特定历史背景下，民办义务教育学校的迅速崛起，既有效缓解了地方政府的财政压力，增加了义务教育供给，也为人民群众增加了教育选择，提供了差异化、个性化教育机会。截至2019年，全国共有义务教育阶段学校21.26万所，在校生1.54亿人。其中，民办义务教育阶段1.20万所，占比5.64%；在校生0.16亿人，占比10.39%，全国平均每10个义务教育阶段学生就有一个在民办学校就读。然而，民办义务教育学校在快速发展过程中，也出现了一定的导向偏差，导致一些不规范的现象，有的地方甚至出现野蛮生长之势。 

法人治理体系决定着学校的决策权、执行权、监督权之间相互合作制衡的关系。《实施条例》勾勒了民办学校内部治理框架，这是提升民办义务教育学校内部治理现代化水平的重要切入点。

一、进一步优化民办义务教育学校内部治理结构

完善的内部治理机构是民办义务教育学校健康发展的基石，《实施条例》对董事会、党组织、监事会的机构设置和议事规则均作出了明晰规定。

（一）基本纲领：学校章程

依法治校是各级各类学校内部治理的基本要求。学校章程是指导民办义务教育学校内部治理的纲领性文件，是校内根本大法。《实施条例》第十九条特别强调：“民办学校应当将章程向社会公示，修订章程应当事先公告，征求利益相关方意见。完成修订后，报主管部门备案或者核准。”要确保依法治校真正落实，必须坚持加强章程建设，发挥学校章程的统领作用。民办义务教育学校章程的制定和实施应当充分体现出学校特点和文化精神，与学校内部各主体产生信念联结，获得普遍认可。民办义务教育学校办学过程中内外部环境不断发生改变，学校的价值和理念也有可能发生变化，出现内部组织机构的淘汰与更迭，因此需要及时修订完善章程并公开，体现与时俱进的精神。同时，要建立与章程相适应的配套制度体系，健全章程实施监督及问责机制，确保章程落地生效。

（二）政治核心：学校党组织

党的领导是教育事业发展的“定海神针”。《实施条例》第四条专门新增加强党建条款，明确“民办学校应当坚持中国共产党的领导”，从法律层面确立了民办学校党组织的法律地位、重要作用、基本原则。《实施条例》明确规定民办学校党组织“参与学校重大决策并实施监督”，在全面从严治党的背景下，党组织将是民办学校治理结构中的一股重要力量。当前，北京、浙江等地正在开展公办中小学党组织领导下的校长负责制试点，少数民办义务教育学校也开展了探索，例如无锡市民办辅仁中学大胆创新，已经推行党组织领导下的校长负责制。加强党对民办教育的全面领导，是民办教育坚持正确办学方向的根本保障。在办学过程中，民办义务教育学校举办者应进一步提高政治站位，为党建工作提供充足条件，保证党组织负责人进入学校决策机构和监督机构，确保党组织在重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥政治核心作用。

（三）决策中心：学校董事会（理事会）

董事会（理事会）是民办学校的最高决策机构，进一步完善民办义务教育学校决策机制，优化董事会（理事会）议事规则和人员结构，是一项关乎根本的改革之举。《实施条例》规定，定期召开董事会（理事会）会议，经三分之一以上组成人员提议可召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议，所有重大事项表决须征得三分之二以上成员同意。这对民办义务教育学校决策机构议事程序提出具体要求，规范决策议事活动。在决策机构人员配置上，《实施条例》专门强调，“实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表。”民办义务教育学校决策机构须由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成，学校要结合实际、因校制宜，配置专家型董事（理事），提高学校重大事项决策的科学性，吸收部分代表型董事（理事），通过构建合理完善的董事会（理事会）制度，科学分配和行使决策权力。

（四）监督力量：学校监事会

监事会制度最早出现在公司治理中，20世纪初引入教育领域。《实施条例》第二十七条指出，民办学校设立的监督机构中，教职工代表不得少于三分之一，若教职工人数少于20人，可只设1到2名监事。监督机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议。由于民办义务教育学校规模相对较小，其内部家族化现象较为普遍，学校举办者及其亲属“一言堂”问题较为常见。《实施条例》明确规定：“理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员及其近亲属不得兼任、担任监督机构组成人员或者监事。”面向未来，民办义务教育学校要完善监事会制度，创新监事激励约束措施，构建保障监事独立行使监督职权的体制机制，发挥其监督预警的作用，避免出现违规办学问题。

二、优化民办义务教育外部治理体系

扶持和监管是一枚硬币的两面，缺一不可。《实施条例》构建了支持与规范并重的外部治理体系，许多条款有创新设计和巨大突破，为进一步提升民办教育外部治理体系现代化水平指明了方向。

（一）创新政府支持路径 

1.给予财政资金扶持

财政支持民办学校既是基于教育的正外部性，也是基于学生的权利，同时也是出于对节省财政性经费的贡献。《实施条例》提出地方政府可以“对非营利性民办学校给予适当补助”，以法规的形式进一步明确民办学校与公办学校的同等地位，为进一步加大财政扶持力度提供了法律支持。目前，全国20多个省份设立了专项资金，加强对民办义务教育学校的扶持，譬如重庆市按照生均800元的标准给予民办中小学拨款。《实施条例》提出县级人民政府可以与民办学校签订协议，以购买服务等方式，委托其承担义务教育的教育任务，拨付相应的教育经费，这是民办义务教育学校获取财政支持的重要途径。这种市场运作方式巩固了政府与民办义务教育学校之间的契约关系。2020年春季学期，深圳市向民办中小学购买义务教育学位46.2万个，共发放补贴34亿元。

2.促进教师队伍稳定发展

教师是立教之本、兴教之源。当前，我国民办义务教育学校教师队伍福利待遇不高、流动性较大、参与学校民主管理有限、话语权较弱。《实施条例》中新增了“教师和受教育者”章节，加大了政府和民办学校对教师待遇和其他合法权益的保障力度，强调了民办学校教师与公办学校教师拥有平等的法律地位。《实施条例》明确教育行政部门要“会同有关部门建立民办幼儿园、中小学专任教师劳动、聘用合同备案制度”，在培训、考核、专业技术职务评聘、表彰奖励、权利保护等方面，统筹规划、统一管理，这从根本上进一步强调了对民办学校教师的平等对待，支持民办学校加强师资队伍建设。展望未来，应进一步加强教师培养培训，通过建立职业年金或企业年金等方式来提高教师待遇。 

3.落实土地税收优惠政策

民办义务教育学校发展紧缺的资源除了资金、教师以外，就是校舍。土地税收优惠能在很大程度上节约学校办学成本。近年来，办学成本的持续增加在一定程度上刺激了民办学校的营利冲动，民办学校希望通过市场手段来压缩办学成本，这一方面会造成学校间的恶性竞争，另一方面也导致教育质量的持续下滑。此次新修订的《实施条例》明确：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”，给予了民办义务教育与公办教育同等待遇。《实施条例》明确“地方人民政府出租、转让闲置的国有资产应当优先扶持非营利性民办学校”，“新建、扩建非营利性民办学校，地方人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠”，这意味着，民办义务教育学校将在土地成本上得到实惠。 

4.保障举办者合法权益

从我国民办义务教育的发展历程来看，许多举办者往往是出于对教育事业的理想和情怀而投身办学的，因此，支持举办者权益保障有利于维护其办学积极性，促使其为教育事业作出更大贡献。《实施条例》虽然取消了原有的“民办学校的举办者”一章，但是，进一步强调各地“应当充分考虑有关历史和现实情况，保障受教育者、教职工和举办者的合法权益”，这意味着再次重申对举办者权益的重视和维护。《实施条例》依法保障了举办者的决策权、管理权，明确举办者可以依据法律法规和学校章程参加或委派代表参加决策机构，对于作出突出贡献的社会组织或个人给予奖励和表彰。 

（二）健全外部监管体系

《实施条例》在较大篇幅上对民办学校办学行为作出了规范，强调了规范发展的导向，为后续监管提供了法律依据。

1.落实公民同招

当前，人为造成的教育差异化、焦虑化成为严重的社会问题。“民办择校热”背后的教育不公平源于办学过程中的筛选、配给和领先效应。规范民办义务教育学校的招生行为迫在眉睫。《实施条例》规定“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理”，同时还规定“实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试，不得提前招生”，从根源上杜绝了民办学校“掐尖招生”，有力推动了教育公平。目前部分地区“公参民”学校仍然存在以公办学校或公办学校校区、分校的名义招生现象，将面临进一步治理。下一步，民办义务教育学校应适应新形势，规范招生行为，努力在同等招生、同等生源的情况下，通过科学化管理、高水平教学、个性化施教，关心每一名学生的成长，以高质量的培养水平赢得家长和社会的认可。

2.加强财务监管

民办中小学财务监管普遍乏力，导致民办义务教育学校举办者通过关联交易、协议控制（俗称VIE架构）等方式获取办学收益。《实施条例》规定：“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督。”这一条款明确了政府部门的财务监管责任，这是治理民办教育的关键之举。目前，上海、重庆等地专门出台了民办学校财务管理办法，对学费管理、预决算、资产管理等作出详细规定，值得全国其他区域学习借鉴。同时，《实施条例》明确规定：“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。”当前，该条款最受民办义务教育学校关注，也存在较多争议。许多民办小学、初中反映，举办者如果兼任校长能否可以取得薪酬，学校租赁举办者名下房产是否属于关联交易，举办者感到较为困惑。对此，国家有关部门应该进一步完善相关规定，增强操作性，为各级政府开展监督提供指导。

3.开展办学行为监督 

监督办学行为是教育治理实践的重要环节，完善的督导、检查机制是民办义务教育学校高质量发展的有力鞭策。《实施条例》规定“定期组织或者委托第三方机构对民办学校的办学水平和教育质量进行评估，评估结果应当向社会公开”，这为民办义务教育学校质量监督指明了方向。教育主管部门应认真核实民办义务教育学校基本办学条件达标情况，对基本办学条件不达标、专职教职工数量不足、存在大校额大班额的学校，要督促整改，并依据相关标准控制办学规模、核减招生计划。《实施条例》提出“建立民办学校信用档案和举办者、校长执业信用制度”，相关信用档案和信用记录纳入信息平台。伴随政府推进“数智化”建设，信息不对称、不透明带来的优劣难辨现象将得到极大改善，以信用监督的方式实现了对办学行为的监管，有助于构建高度智能化的信息体系，消除信息不对称，让受教育者更好“用脚投票”。

4.落实法律责任

此次新修订的《实施条例》以“法律责任”一整章内容明确了民办学校举办者及实际控制人、决策机构或监督机构组成人员的责任，对利用办学非法集资或收取与入学关联的费用，对抽逃出资、挪用办学经费，对于实施义务教育的民办学校进行关联交易的，均要追究刑事责任；而对未保障学校党组织履行职责的、对教学条件明显不能满足教学要求、教育教学质量低下的，均要根据《民办教育促进法》第六十二条规定给予处罚。这一系列规定，充分体现了依法治教的理念，对民办义务教育学校办学过程中可能涉及的各类违法行为作出了具有操作性的惩处规定，体现了法律的刚性约束。我国教育法治建设的一大难题在于执法不力，导致民办教育乱象难以得到治理。下一步，民办义务教育学校需要增强依法办学意识，不触碰法律高压线。政府部门需要健全民办教育执法体制机制，加强执法机构和队伍建设，对民办义务教育学校违法行为开展综合执法，增强行政处罚的强制性，进一步提升我国民办义务教育治理现代化水平。

（本文原载于2021年9月《中国教育学刊 》，转载时有删减）