一、何谓土地一级开发

土地一级开发由政府或者是授权委托的企业，对一定范围内的城市国有用地或者是乡村集体用地进行统一的征地拆迁安置补偿，并进行市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”、“九通一平”的建设条件，再对熟地以进行有偿出让或转让的过程。最终目的是进行土地的入市，后期进行土地的二级开发。

三通一平：通电、通路、通水、土地平整。

五通一平：通电、通路、通给水、通讯、通排水、土地平整。

七通一平：五通一平上增加热力和天然气。

九通一平：七通一平上增加有线电视和排污。

二、国有土地和集体土地的一级开发

《土地管理法》规定，我国土地分为国有和集体所有两类，2020年1月1日新修订的土地法允许集体经营性建设用地直接入市，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，因此从产权的角度上，土地一级开发也可以划分为三种模式：

1.国有土地一级开发

2.集体土地转国有一级开发（土地征收并改变土地性质）

3.集体土地一级开发。不改变土地性质，后续集体经营性建设用地的出让、出租等，应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

三、土地一级开发的规划依据

1. 符合国民经济发展规划，在战略上与在当地经济发展规划相匹配。

2. 符合土地利用总体规划，即必须要是建设用地（城镇建设用地或农村居民点用地），若为农用地或未利用地，则必须在土地一级开发的过程中进行规划的变更调整。

3. 符合城市总体规划，与城市的发展布局和功能分区相适应，若不匹配需修改城市规划的土地用途，例如将工业用地改为住宅用地，需按照住宅用地的要求和标准进行报批报建。

4. 符合生态规划，禁止触碰生态红线。

5. 符合土地储备开发计划，项目地块需纳入当年的土地储备开发计划才可以进行一级开发的立项。

四、土地一级开发的主体

主体即谁来实施，谁有资格实施的问题，一般有以下四种：

1. 土地储备中心。原则上，土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作，应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。

2. 地方政府成立的国资平台或城投公司。

3. 招标企业，典型的如地产企业。

4. 政企合作。

五、土地一级开发的简要流程

六、土地一级开发的成本

一级开发成本大致可分为下表12项，其中1至4项占成本的主要部分。

前四项中具体来看：

前期费用包含：可行性报告编制、土地一级开发实施方案编制、考古探查费用、用地普测与钉桩费用、勘测界定费、土地权属核实费用、市政工程规划咨询费、规划方案/地块控规编制费、环境影响评价报告费、地质灾害评估报告费、交通影响评价评估费、水资源论证评价费、矿产资源评估报告费、地震安全性评价费用、招标代理服务费、验收测绘费、占用林地可研报告费等。

征地费用包含：土地征收补偿费、安置补助费、青苗补偿费、其他地上附着物补偿、被征地农民社会保障费用、征地税费（耕地占用税、耕地开垦费、森林植被恢复费、防洪费其他税费）、其他征地相关费用和不可预见费。

拆迁费用包含：宅基地/居民拆迁补偿费用、宅基地区位补偿费、房屋重置成新价、地上物及附属物补偿费、搬迁补助费、家电改移补助费、临时安置补助费、停产停业补助费、设备搬迁和安装费、拆迁其他费用（评估、服务、测绘、招标代理、拆除和渣土清运、不可预见费）等，根据拆迁搬迁的对象不同变化较大。

市政基础设施建设费用：道路工程、电力工程、给水工程、通讯工程、排水工程、排污工程、供热工程、供天然气费、有线电视安装、管理费与勘察费、招标代理费、造价咨询费、工程监理费、不可预见费、其他相关费用等。

七、土地一级开发收益模式

目前一级开发有六类盈利方式，其中前三种为最常见的方式。

模式一：从一级开发本身获利

1. 开发企业仅执行一级开发相关事务

土地一级开发由土地储备机构主导，负责筹措贪金、办理规划项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。开发企业仅仅作为土地储备机构的受托人，具体执行一级开发相关事务，开发企业的管理费（利润率）为开发成本的固定比例。

以《关于印发北京市土地储备和一级开发暂行办法的通知》为例，要求“开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%”。

2. 开发企业执行从筹资到办理各项手续到开发事务

开发企业自行负责筹措资金、办理规划、项目核佳，征地拆证和大市政建设等手续并组织实施，利润率为开发成本的固定比例。

例如北京规定此模式“利润率不高于预计成本的8%”。

模式二：分享土地增值收益

该模式是指一级开发企业除获得土地一级开发成本补偿部分外，还可以与政府商定按一定比例分享土地出让金增值收益。根据开发难度和区位优劣，分配比例差异较大，常见于重庆。

模式三：土地一二级联动

指土地一级开发主体通过与政府协商，创造一些条件让一级开发企业取得部分二级开发项目，此种模式下要求一级开发企业具有卓越的二级开发能力，有效弥补一级开发收益的不足甚至亏损，实现一级和二级开发的联动。

对于地产公司，一二级联动最终目的为低价拿地，虽然利润丰厚，但操作过程中需面对房地产调控变动、地方政府领导变动、征地拆迁时限、一级开发垫资现金流压力、能否顺利招拍挂拿地等风险，对企业的综合能力有较高要求。

模式四：分享土地出让金收益

指一级开发企业与项目所在地政府联手，按照双方商议确定的一定比例进行直接的土地出让金分成，一般有两种具体操作方法：

一是企业与政府签订《土地一级开发委托协议》，协议中明确双方土地出让金分成比例，企业凭借合法协议而获得土地出让金的分成权。

二是企业与政府合资成立项目公司，企业凭借在合资公司中股权的占比，而获得土地出让金的分成权。

但需注意，由于我国土地的全民属性，为避免国有资产流失，该模式要求参与合作的一级开发企业性质必须是国有企业，而且从目前采取此类盈利模式的一些案例来看，一级开发企业的背景一般均为项目所在地政府的平台公司。

模式五：持有优质公建设施

政府授权土地一级开发主体可以投资公共配套设施，开发企业则可以通过持有优质公建物业，提供公共配套服务而获得长期现金流。由于公共建筑大部分为社会服务性设施，如教育、医疗卫生、文化体育、商业服务等，自身盈利能力较低，回报周期长，因此对于非专业从事公共设施运营管理的一级开发企业而言，运营能力几乎等同于盈利能力。

模式六：其他特殊创新模式

例如政府承诺收益保底。

在特定具有特殊意义和难度的项目中，政府可承诺开发企业投入土地一级开发资金每年将获得最低收益（通常为12%-15%），所提取的收益不足开发总成本的5%时，政府将补足差额。

审核：蔡峻