城市更新从“增量时代”到“存量时代”

经济地理学家诺瑟姆（Ray.M.Northam)于1979年提出的理论将多数国家城镇化路径概括为“S”曲线，当城镇化率高于30%之后，城市进入快速发展阶段，城镇化率会以较快的速度向70%攀升；当城镇化率大于70%时，增长速度趋缓甚至停滞，出现逆城市化（逆城镇化）现象。

从欧美国家城镇化发展规律看，城镇化划分为“中心集中型城市化一郊区城市化一逆城市化一再城镇化”四阶段。当城镇化率达到70％-80％时，城市发展基本就进入了再城镇化时期。我国在2018年末的时候，已有约35个大中城市进入再城镇化发展阶段。2020年1月17日，国家统计局发布的数据显示，我国整体城镇化率为60.60%，首次突破60%大关。中国社会科学院城市发展与环境研究所于2019年10月29日发布的《城市蓝皮书:中国城市发展报告No.12》预测，到2030年我国城镇化率将达到70％，城镇化增长速度就会放缓甚至停滞。而我国自1998年启动房改后，过去20多年间房地产市场的快速增长是以城镇化的快速增长作为背景的。随着我国城镇化进程总体迈入中后期，我国房地产行业大规模扩张的增量时代也将结束，逐渐过渡到以大资管、大运营为主流的存量开发即城市更新时代。以往通过大拆大建实现规模扩张的发展模式行不通了，将转入注重有限空间的优质改造的精细化管理时代。

解读2021《十四五规划》中的“存量更新”

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》从国家层面首次提出“实施城市更新行动”，为创新城市建设运营模式、推进新型城镇化建设指明了前进方向。这表明中国进入了一个新的发展阶段，发展要求、发展目标、发展方式已经不同。“十四五”规划中创新城市更新模式的提出表明，中国已由简单粗放的数量型发展向质量型发展转变，高质量发展成为共识。“十四五”规划是一个满足人的全面发展需求的综合性规划。而规划中曾经最重要的经济增长目标的表述发生了调整，“十四五”规划《建议》并未提出具体的增长速度指标，代之以全方位的发展目标。在城镇化发展方面《十四五规划》提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。

规划中关于城镇化布局工作有三大方面与“存量”更新息息相关：

一是关于城市空间布局的改变，从大城市，中小城市，县城三个空间层面，提出城市更新和优化的重点。第一层面：优化提升超大特大城市中心城区功能。转变超大特大城市开发建设方式。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，合理降低开发强度和人口密度；第二层面：完善大中城市宜居宜业功能。立足特色资源和产业基础，确立制造业差异化定位，推动制造业规模化集群化发展。优化市政公用设施布局和功能，支持三级医院和高等院校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质。第三个层面：推进以县城为重要载体的城镇化建设。推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展。

在《十四五规划》中明确提出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。此次规划明确了城市更新的目的是推动城市空间结构优化和提升城市品质。结合关于城镇化发展的三个空间层次的城市格局，可以发现对于超大城市、中型城市和县城，在此次城市更新中的任务重点不同，相比较而言，县城拥有非常大的更新空间，中型城市的重要工作在于完善和提升城市品质，但是对于超大城市而言，其主要任务则侧重在“存量更新”和城市的“有机更新”，超大城市除了进一步的增强中心集聚功能，且需要不断疏散城市密度，实施新一轮的城市空间利用的优化。

对于超大城市在此次“存量更新”中的任务，《规划》指出：其一，是转变城市发展方式，按照资源环境承载能力合理确定城市规模和空间结构，统筹安排城市建设、产业发展、生态涵养、基础设施和公共服务。推行功能复合、立体开发、公交导向的集约紧凑型发展模式，统筹地上地下空间利用，增加绿化节点和公共开敞空间，新建住宅推广街区制。推行城市设计和风貌管控，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，加强新建高层建筑管控。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能。其二，推进数字城市建设。开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。提升城市智慧化水平，推行城市楼宇、公共空间、地下管网等“一张图”数字化管理和城市运行一网统管。其三，低碳城市建设，科学规划布局城市绿环绿廊绿楔绿道，推进生态修复和功能完善工程，建设低碳城市。其四，保护和延续城市文脉，杜绝大拆大建，让城市留下记忆、让居民记住乡愁。

综合看来，此次《十四五》规划中对于已经进入“存量更新”和“密度疏散”的超大型城市而言，除了延续城市品质提升的传统工作之外，其任务还新增了推动城市空间立体利用、推动数字化城市、推动低碳城市、推动保护城市历史文脉、推动应对自然灾害系统建设的新任务。这就表明了存量更新不仅仅是一个对空间的科学合理利用问题，同时还是以“存量更新”带动城市发展方式转变的问题，需要在定量的城市空间中实现多重城市化任务。

“存量更新”时代，城市的行动与未来趋势

当前，城市化发展至成熟期，摊大饼式的城市发展模式已难以为继，而应该以提升有限空间的城市品质为发展目的。《十四五》规划中所提出的城市更新在中国的若干个超大城市已得到先行，上海、北京、深圳等城市已相继出台城市更新条例、导则、规划方案，从这些行动方案中，可以看到当前中国超大城市存量更新的主要着眼点所在。

其一，北京市的“存量开发”主要体现在城市总体规划中，具体的做法以集中低效土地增绿和限制新增土地开发的政策为主。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》城市建设发展方式将由依靠“增量开发”建设，向“存量更新”转变。首都功能核心区街区更新、城市公共空间提升、老旧小区改造、老旧工业厂房改造、传统商务楼宇改造、传统商圈改造将成为城市有机更新项目的重点。北京城市规划中的“存量更新”中主要体现在两个方面：一是实施低效土地增绿，建立城乡建设用地供减挂钩机制，结合疏解整治促提升专项行动，以集中建设区外的低效集体产业用地为重点，以拆除违法建设为主要抓手，持续推动城市减量发展。全面优化一绿地区规划实施单元的规划综合实施方案，通过算历史账、规划账、时间账和效果账，实现减量、提质、大尺度增绿。二是严控用地新增，明确在土地年度供应计划中存量建设用地规模的比例。研究制定存量国有建设用地盘活利用的指导意见，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见，起草《老旧小区更新实施细则》等。

其二，上海的城市建设发展模式已经进入到从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。上海一向以善用有限空间实施高品质城市更新，多年来积累了一批富有特色的案例。2021年9月1日起《上海市城市更新条例》正式施行，同时推出《上海城市更新实施细则(试行)》，上海成为全国首个将城市存量更新的“实践”上升为地方性“法规”的城市。此次《条例》是建立在上海城市空间发展的阶段性任务上的，城市更新的目的是在城市建成区内持续改善城市空间形态和功能。其城市更新方式是坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、统筹推进，政府推动、市场运作，数字赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享的原则。其主要任务有四：（1）加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平；（2）优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；（3）提升整体居住品质，改善城市人居环境；（4）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌。从上海城市更新条例所提出的更新目的和主要做法中可以看出，上海的城市更新主要在“保留、保护和改建”和“优化、改善和提升”上作文章，通过城市更新提升城市空间形态和城市人居环境水平。

上海城市更新《条例》中的亮点在于，一是提出了诸多土地供应创新尝试。比如，探索组合供应土地，统筹成本收益，通过建筑容积率异地补偿等方法推进更新等。二是加强历史文化保护来塑造城市风貌。《条例》共有5章10个条文涉及风貌保护等内容，其中有2个条文是专门对“风貌协调要求”和“风貌保障”作出规定。比如第三十四条规定，在优秀历史建筑的周边建设控制范围内新建、扩建、改建以及修缮建筑的，应当在使用性质、高度、体量、立面、材料、色彩等方面与优秀历史建筑相协调，不得改变建筑周围原有的空间景观特征，不得影响优秀历史建筑的正常使用。

其三，自2015年至2021年，广州城市更新经历了从增量更新到存量跟新的转折，其更新的目标和具体办法同时发生了改变。2015年9月广州市出台《广州市城市更新办法》，其城市更新的主要工作范围限定在居住区的三类住房，包括“三旧”改造、棚户区改造、危破旧房改造等。广州城市更新的早期目的在于以城市更新推进产业项目集聚，引导落后产业整合和升级改造，推动优势产业、优势企业、优势资源和要素集中。2021年7月《广州市城市更新条例（征求意见稿）》推出，此次征求意见稿所提出的城市更新与2015年相比，注重调整协调土地利用空间，改善城市环境和提升公共服务设施，其“存量更新”的特质突出显现，更新的主要范围为四个方面：（1）历史文化遗产需保护利用；（2）城市公共服务设施和市政基础设施完善；（3）环境恶劣或者存在安全隐患；（4）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源利用方式明显不符合经济社会发展要求。

广州城市更新《条例（征求意见稿）》不再一味强调城市更新换取城市经济空间集聚的目的，而是主要通过多方调整和盘活城市低效土地来提升城市的环境品质。在用地管理上提出了一系列做法，如“土地整备”，盘活存量低效建设用地。“土地整合”，通过将多个权利主体、市场主体的房地产相关权益转移到单一主体来鼓励土地整合。同时，在此《条例》中增加了两个方面的内容，一是微改造技术标准特殊规定，提出技术标准以维持微改造项目水平，保持城市肌理和传统风貌。二是鼓励不可移动文物、历史建筑进行活化利用、功能拓展，完善公共服务设施和市政基础设施，合理控制商业开发规模。比较而言，广州的城市更新仍然更注重纳入市场化和资金平衡。

通过北京、上海、广州三个城市在“存量更新”方面的主要做法，可以看出，未来城市更新的几大趋势：一是注重盘活城市低效土地，通过对低效土地的高质量改造来提升城市空间形态。二是注重城市历史文化遗产保护，围绕城市文化遗产的保护、改造和利用来延续城市文脉和提升城市人文气质。三是注重城市基础设施和公共服务设施的改善，通过数字化、生态化的城市基础设施更新提供高质量的人居环境。四是注重生态化和低碳化，优先使用绿色材料来优化城市的生态水平。这四大趋势所预示的历史文化保护、基础设施更新、土地流转和整合、绿色材料的开发将成为未来城市更新的重点工作，这也将是未来超大城市实行高质量发展的重要方面。对于中等城市和县域城镇来说，同样需要瞄准城市更新的趋势，结合各自的发展目标，在以上四个方面实现超前规划和超前建设，从而避免过去数十年超大城市由于城市空间的低水平扩张所带来的诸多问题。