土地是最基本的生产要素，土地的利用方式、利用效率关乎着产业的发展水平和经济的发展效率。

当前，在生态文明建设背景下，土地增量资源紧缩，土地利用方式逐步由增量扩张转向存量升级，各地为适应产业用地多元化的需求和城市转型发展的趋势，都在积极改革用地政策，新型产业用地应约而生。

一、什么是新型产业用地？

传统工业用地政策及控制指标是传统工业时代背景下的产物，无论是M1、M2还是M3类用地基本都是为满足单一功能的传统制造所设置。

而进入工业5.0时代，快速发展的新业态、新产业，其用地具有研发与制造等活动融合、多种用地类型混合、用地需求多元等特征，无论是在空间布局、载体形态、用地期限等方面，都与以往的传统工业用地明显不同。

所谓“新型产业用地”，尽管各地叫法、定义略有不同，但内涵基本一致，主要是指“为了适应创新型企业发展和创新人才的空间需求，用于研发、创意、设计、中试、检验检测、技术推广、环境评估与监测、科技企业孵化器及无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地”。新型产业用地包括产业用房和配套用房。

国家层面上，也先后出台相关政策支持新型产业用地发展。《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5 号）以及《产业用地政策实施工作指引》（自然资办发〔2019〕31 号）等，提出了“新产业、新业态用地”以及“允许工业用地兼容一定比例的生产性服务设施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服务设施”。

地方层面上，深圳、上海等城市根据自身产业发展情况，甚至早于国家出台了新型产业用地政策。2013年1月，深圳颁发“1+6”文件，开始探索创新型产业用房。《深圳市城市规划标准与准则》（2013年版）也新增了新型产业用地M0，为融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务活动的用地。2013年，上海出台了《上海市规划和国土资源管理局关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》（沪规土资地[2013]153号），意见中明确提出，在规划用地分类中对应“科研设计用地（C65）”类别。目前已经有深圳、东莞、广州、中山、惠州、珠海、顺德、郑州、济南、杭州等城市陆续公布新型产业用地政策，旨在加强工业用地提高利用效率的指引和管理力度。

二、新型产业用地新在哪？

与传统产业用地相比，新型产业用地具有“低成本、高容量、混合功能”的政策红利，能有效推动城市低效工业用地更新，为培育创新产业、提高产业效率创造条件。

1.开发强度高。根据《工业用地建设用地控制指标》规定，传统的工业用地容积率一般在1.0-2.0之间。新型产业用地开发强度全面提升，尽管各地开发强度不一，但普遍在3.0以上，远高于普通工业用地，接近部分商办用地开发强度。

2.出让价格低。新型产业用地价格略高于工业用地、远低于商办用地。与以往一次性出让、获取土地出让收入不同，更加强调土地使用绩效，强调以初期的土地低成本支持创新企业发展，换取长期的产业高收益。

3.配套建设用地比例高。传统的工业用地配套不得超过总用地面积的7%，或者不得超过总建筑面积的15%。新型产业用地允许更高的混合功能比例，从15%到30%不等，包括宿舍或租赁房、商业以及公益性服务设施。

4.分割转让灵活。新型产业用地项目用房基本都允许有条件地分割登记、销售、转让，可按幢、层等基本单位进行分割登记、转让。以郑州市为例，要求用地单位原则上要持有不少于总建面40%的厂房和研发用房，自持10年以上，剩余30%在协议明确后可以分割转让，最小分割单元不低于300平米。

三、如何避免新型产业用地沦为房地产项目？

虽然新型产业用地拥有诸多优势，但也面临着产业准入门槛严苛的挑战，在规模与布局上，普遍缺乏整体规划的顶层设计。同时，由于混合功能监管有效手段不足，造成市场上出现新型产业用地侵蚀制造业空间、冲击商办市场的产业空心化问题，以及隐性“工改居”带来的用房房产化问题等风险。因此，要保障新型产业用地规划意图落地，需要解决好顶层设计和有效管控两大问题。

1、加强顶层设计

一是定位。每个城市规划新型产业用地布局时，需要紧密结合城市自身特点，不同城市的发展定位不同，对新型产业用地需求不同。

比如深圳定位为卓越的国家经济特区、全国性经济中心城市、具有世界影响力的创新创意之都，创新是城市发展的核心，中小型民营资本活跃。城市政府为了发展创新产业、激发市场活力，创造出较多的新型产业用地空间，起到“放水养鱼”的作用。

而像上海、广州这类综合型城市，创新是城市发展的一个方面，还要兼顾金融、贸易、航运、创新、文化等多种职能，要综合考虑各类用地的结构平衡问题，避免新型产业用地商办化、房产化而冲击商办市场和住宅市场。

二是规模。新型产业用地规模不是越大越好。一个城市新型产业用地规模取决于这个城市的产业结构和未来发展的预期。产业发展是市场行为，很难准确预测未来的产业用地总量。但作为地方政府可以结合未来产业发展预期预留好产业发展空间，避免被高地价用地侵占。因此新型产业用地的全市发展规模应与制造业用地、商办用地发展规模相协调。

三是布局。新型产业用地本质上是政府培育创新产业的土地政策，有一定的政府干预属性。新型产业用地不应全域散点布局，应遵循创新链与产业链相结合的模式。

上海、广州等综合型城市，需要平衡各类产业的空间布局，防止低成本的新型产业用地对中心区办公市场造成的冲击，因此空间布局应避开城市核心区，尽可能贴近产业园区。

对于中小城市而言，其商业办公需求相对较少，而围绕实体制造业的创新研发需求较多，而且创新产业需要依赖外部人才资源，因此新型产业用地布局应该尽可能接近外来人才便利的地点，如城市中心区或高铁站点周边地区，一方面便于外部创新人才就近工作，另一方面城市中心区良好的服务配套也为创新产业提供了支撑。

2、落实有效管控

一是功能管控。新型产业用地相当于一个产业综合体，需要各类的配套设施，包括宿舍或公寓、公共服务设施及商业配套设施，一般配套设施建设量占比多为30%。但是，新型产业用地姓“工”不姓“商”，要避免利用新型产业用地配套功能做商办、做类住宅的风险。

二是建设管控。新型产业用地在建设管控方式上要紧密结合其功能，既符合研发办公的需求，也要符合中试生产的需求，在建筑设计标准上就高不就低：用于生产制造的用房，应符合工业建筑设计规范；用于研发设计的用房，可参照办公建筑设计规范进行设计。

三是定期评估。新型产业用地规划更应重视规划实施评估，在适当周期内应评估新型产业用地的发展规模与产业转型发展的关系。从国土空间规划要求的“一年一体检，五年一评估”压缩为“实时监测，一年一评估”，及时了解新型产业用地发展动态。

参考文献：

[1]卢弘旻等：基于政策设计视角的新型产业用地规划研究[J]. 城市规划学刊.

[2]华高莱斯：乘“新型产业用地”之风，逐“工业用地改造”之浪.

供稿：商文芳

审核：蔡 峻