2021年我国脱贫攻坚取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。我国城乡居民基本养老保险制度作为世界上覆盖人数最多、规模最大的老年保障计划，在减少老年贫困方面发挥了重要作用，尤其是对农村老年人来说更是如此。农村社会养老保险制度通过收入再分配功能不仅有效避免了老年贫困，而且改变了农村传统的养老观念。改革开放以来，社会主义市场经济体制改革不断深化，计划生育政策的持续推进，传统的农村家庭结构发生了巨大变化，家庭赡养功能逐步下降。城市化以及农村劳动力转移进一步削弱了家庭养老功能，赡养没有经济收入的老年人成为农村家庭的负担，因此农村社会养老保险应运而生。农村社会养老保险是我国促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的重要一步。然而，农村的社会养老保险制度建立的过程并不是一蹴而就的，由于我国农村人口多、地区经济水平差异大，任何细微的政策调整都会影响众多的农村居民。正是在这种复杂的环境下，我国政府通过自上而下的政策引导和自下而上的探索实践摸索出了满足我国农民需要的农村社会养老保险制度。

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“老农保”阶段（1982年—2002年）

“老农保”阶段经历了三个时期：

摸索期（1982年—1991年），改革开放后人民公社制度逐渐消失，为了解决农村养老问题，国家在“七五”计划中提出初步建立中国农村社会保障制度。民政部于20世纪80年代中期开始要求各地根据本地区的实际情况探索建立农村社会保障制度。1982年全国有11个省市3457个生产队实行养老金制度。1991年国务院决定由民政部选择一批有条件的地区，开展县级农村社会养老保险制度的试点。

全面探索期（1992年—1997年），1992年在总结试点经验的基础上，民政部制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(民办发[1992]2号)，确定以县为单位开展农村社会养老保险。1997年全国建立了农保机构，基本形成了中央部委、省、地、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系，管理制度逐步健全，在大部分地区初步建立了农村社会养老保险制度。

停滞期（1998年—2002年）。1998年中国受到东南亚金融危机的影响，经济下滑压力加大。自1996年央行不断降低存款利率，社会保险基金收益远远低于预期。到1999年《国务院批转整顿保险业工作小组<保险业整顿与改革方案>的通知》(国发[1999]14号)提出“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理”。农村社会养老保险参保人数从鼎盛时的8000万人左右逐渐下降到5000万人。

02

“新农保”阶段（2003年—2013年）

进入21世纪，农村社会养老保障问题再次被提上议程。党的十六大提出，有条件的地方要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2003年至2007年开始进行地区试点。2003年劳动和社会保障部接连印发通知，要求“积极稳妥地推进农村养老保险工作”。随后北京、江苏、陕西等21个省（市、区）的300多个县开展了由地方政府给予补贴的新农保试点。党的十七大更是明确将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为“到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标”之一。

2008年至2010年进入全国试点阶段。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求加快健全农村社会保障体系，同时第一次提出“新型农村社会养老保险制度”的概念，并对实施的基本原则和筹资结构做了明确规定。2009年，国务院出台指导意见，决定从2009年开始在全国10％的县(市、区)实行“新农保”试点。

2011年至2013年开始全覆盖阶段。2011年发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出要在“十二五”期间实现“新农保”制度全覆盖。到2013年底，全国“新农保”、城居保参保人数已达4.98亿人，基本实现了农村老人的全覆盖。

03

城乡居保阶段（2014年至今）

2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。随后下发了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8号）。明确规定了城乡居保的参保范围、基金筹集、养老保险待遇及调整、领取条件、制度衔接、基金管理和运营等内容。国务院有关部门相继制定了城乡居民基本养老保险与职工基本养老保险制度的衔接办法。到2020年全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，更好地保障参保城乡居民的老年基本生活。

农村社会养老保险作为单独的险种已经退出历史舞台，建立统一的城乡居民基本养老保险制度是我国经济社会发展的必然要求和全面推动城乡一体化进程的重要保障。农村社会养老保险自建立以来对减少农民贫困、减轻家庭赡养负担发挥了重要作用，促进了农民家庭的和谐，稳定了农村的发展。转型优化后的城乡居民基本养老保险，又进一步破除了乡城人口流动的制度阻碍，消除了农业转移人口城镇化的后顾之忧。未来不断完善的城乡居保制度不仅能够让亿万老年人老有所养、生活无忧，更能为实现人民对美好生活的向往，全面建成社会主义现代化强国提供有力支撑。

参考文献：

[1]侯海涛, 李波. 最新社会保险工作实务全书[M]. 北京: 企业管理出版社, 1997.

[2]中国政府网. 李克强主持召开国务院常务会议听取关于2013年全国人大代表建议和全国政协委员提案办理工作汇报决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度[EB/OL].(2014-02-07)[2018/02/02].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/wgycwhy/201410/20141000712240.shtml.

[3]国务院. 国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见[EB/OL]. (2014-02-26)[2018/02/02]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/26/content_8656.htm.

[4]米红,刘悦.参数调整与结构转型:改革开放四十年农村社会养老保险发展历程及优化愿景[J].治理研究,2018,34(06):17-27.

供稿：刘 悦  

审核：接栋正