2020年，上海、广州、天津、重庆、福州、南昌、苏州、青岛等数十个大中城市放开落户限制或松绑落户政策。其中，最引人注目的是两个省会城市，福州推出落户“零门槛”；广州征求公众意见的“差别化入户”，只需满足大专或技校学历、社保满一年、年龄在28岁及以下即可落户，被称为最宽松一线城市落户政策。

新一轮城市抢人背后折射出中国城市经济正面临前所未有的变化。根据诺瑟姆曲线，预计2030年中国的城市化率将达到70%左右，城市化进程将基本上划上句号。另一方面老龄化趋势加剧、生育率下降，适龄劳动力人口难以满足城市需要。

在这9年期间，如果哪座城市能在率先解答“人从哪里来”之问，它就能集聚各类要素资源，进而做到“先人一步、快人一拍、高人一筹”。反之，如果哪座城市错过了这个历史机遇和发展窗口，它将很难再参与以人为首的各种要素的国内和国际分工，进而陷入“一步慢、步步慢”的困境。

因此，系统性解决城市“人从哪里来”，保障充足人口规模是“十四五”战略期，城市发展经济体量、做大产业规模、搭建流通体系的基础，是打造国内大循环动力源、继续推进新型城镇化、提升城市竞争力的前提。

要系统性解决“人从哪里来”，就要用好四把政策钥匙：

一、树立“人才强市”理念，打造“人才雨林”

人力资源是城市的第一资源，人才优势是城市第一优势。回答“人从哪里来”首先要清楚认识人才对于城市产业、经济、社会的巨大带动作用，并给予人才丰厚的招财引才政策。

以杭州为例，从2017至2019年，杭州近三年人才净流入率、互联网人才净流入率保持全国第一；2019年末，杭州全市常住人口达到1036.0万人，市区常住人口年均增量约50万，户籍人口年增量约20万。杭州能成为全球人才人力的蓄水池，背后是全市二十年如一日地坚守“人才强市”战略，牢固树立“人才引领”观念，通过“新世纪人才工程”、“杭27条”、“杭22条”、“聚才10条” 、“杭37条”等引才政策以及“521”计划、“115”引智计划、“815”高技能人才培训倍增工程等一系列人才工程计划，使杭州真正成为一座变人口压力为人才资源的城市。

另一方面，要不断扩大人才优惠政策外延，从高层次人才向党政型、经营型、技能型人才扩展。对于人才的定义，既要紧抓传统意义上“高精尖缺”人才，又要高度重视创新型、应用型、技能型人才。

杭州自2000年以来就一直倡导“不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份、不拘一格降人才”的人才观，要破除身份、职称、学历、工种和个人价值绑定的固化观念限制，推进以城市需求、市场需求、产业需求、社会需求为导向的人才理念。帮助各类人才享受合理的人才待遇并步入公平的人才上升竞争通道，让人才融入城市共建，参与成果共享，协力打造唯才是举、包容和谐、多姿多彩的“热带雨林”式人才环境。

二、深化户籍制度改革，推动新型城镇化

当前的户籍制度下，由于户籍和教育、医疗、就业等基本民本民生资源的深度绑定，限制了劳动者的空间流动、需求流动、单位流动、阶层流动，使得附着在劳动者身上的土地要素、资本要素、技术要素、数据要素无法高效市场化配置，户籍制度的部分弊端已经成为我国推进现代化经济体系和新型城镇化的障碍，是造成发展“不平衡不充分”的制度性原因。

如果说上述的人才政策，更多的是针对特定人群特定领域的需求侧改革；与广大城市居民核心利益息息相关的户籍制度改革，则是关于生产要素配置制度层面的改革，是一座城市在供给侧结构性改革深水区的稳步探索。

劳动力的总量基本决定了城市的人口规模，要解决“人从哪里来”就必然要深化户籍制度改革，进一步拓宽落户通道。应积极响应国家战略部署，除极少数超大城市外，全面放宽升学和参军进城的农村学生、长期在城市居住的农业转移人口和新生代农民工等重点人群的落户条件，省会及以下城市要全面放开高校毕业生等技能型群体落户限制；超大城市和特大城市要分类制定落户政策，大中城市要减少落户限制。

同时在政策保障层面，应健全完善与城市能级相匹配的积分落户政策，进一步精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。建立新增人口、社会保障和公共服务的三位一体观测模型，动态把握各区县人口数量、服务能级和资源承载力的互动关系，从而精准计算不同程度的落户门槛变动所带来的新增户籍人口数量，既要避免人口导入不充分，又要防止现有城市资源无法承载过量新增人口导致城市病激化。

在政策创新层面，可试行以经常居住地作为登记户口的制度，尝试探索推动在长三角、珠三角城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认的可行性，建立进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的维护和自愿有偿退出机制，确保落户后在住房保障、基本医疗保险、养老保险、义务教育等同城同待遇指数，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。

三、做大优势产业体系，激发用人活力

聚天下英才而用之，首要在聚，核心却用。没有充足的劳动力市场，劳动者就不可能追求美好生活；没有成规模成体系的产业集群，科创人才的研究就不能有效成果转化。

杭州是所以能在用才用人上走在全国前列，背后的关键是具有良好的产业生态，即以“3+1”现代产业体系为基础的现代经济体系。迈入新世纪以来，杭州先后狠抓了“四次产业革命（产业升级）”：

第一次产业革命（产业升级）是以“天堂硅谷”建设为重点，大力发展以信息产业与互联网经济为特色的高新技术产业，从而打造了“高新技术产业基地”和“电子商务中心”。

第二次产业革命（产业升级）是以旅游业转型升级和市区工业企业“退二进三”为龙头，大力发展现代服务业，从而实现了杭州经济从“二三一”到“三二一”的历史性跨越，打造了“国际重要旅游休闲中心”和“区域性金融服务中心”。

第三次产业革命（产业升级）是以建设全国文化创意产业中心为目标，大力发展文化创意产业，从而使文化创意产业成为杭州经济总量最大的支柱产业，打造了“全国文化创意中心”。

第四次产业革命（产业升级）是以人工智能、虚拟现实、物联网三大经济为支撑，一手抓产业的数字化、城市的数字化，一手抓数字的产业化、数字的城市经济化，加快数字经济与实体经济的深度融合，推进以数字经济为载体的数字城市建设。

四次产业革命构建的产业基础、经济基础、市场基础、配套基础，为集聚全国全球人才来杭筑梦、追梦、圆梦提供了广阔的空间。

四、提升公共服务品质，实现环境立市

引才和留才，是“人从哪里来”的正反面。而留才的关键在于通过优质的公共服务和社保保障给予市民归心感，最终实现事业留人、感情留人、待遇留人。

若城市仅是“抄作业”式引才，过量吸纳劳动力和人才同时却不能进行公共服务和城市治理的转型变革，则必然滋生“掐草尖”现象，即城市产业仅使用17-30岁的劳动力，在劳动力30岁后通过公共资源和社会保障的匮乏变向逼迫劳动力离开城市。从而让劳动力把人生的“草尖”年华奉献于城市发展却阻碍其分享发展成果，是对“人民城市人民建，人民城市为人民”的严重背离。

杭州之所以能做好留才留人，连续14年蝉联“中国最具幸福感城市”，就在于其贯彻“环境立市”战略，即坚持“生态环境、人居环境、人文环境、政策环境、政务环境、治安环境、体制环境”的大环境理念，千方百计“做环境”，“以一流的环境吸引一流人才，以一流人才创造一流业绩”。可以说这才是杭州与人才共生共荣、共享共建的根本。

推进“环境立市”理念，尤其要关注就业保障、公共服务和社会保障和新增人口同步提升，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置，大致包括：

就业层面，促进创业就业和居民增收，完善高校毕业生、农民工、退役军人、残疾人等重点群体就业支持体系，做好公益性岗位安置工作，完善工资合理增长机制，促进城乡居民共同富裕。教育层面，加大市域教育统筹力度，进一步完善城乡教育布局规划动态调整和优化机制，解决“上学难”。医疗层面，深入推进医保改革，加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，进一步提升基层医疗服务能力，大力发展“互联网+医疗健康”，解决“看病难、看病贵”。住房层面，继续深入推进保障性住房体系建设，加快完善涵盖公租房、人才专项租赁房、蓝领公寓和公租房货币补贴、高层次人才购房补贴、大学生租房补贴的多层次、广覆盖的住房保障体系。

未来5到10年，我国将有上亿人口进入城市生活，许多一二线人口量级将迈上新台阶。唯有系统性解决“人从哪里来”，落实四把政策钥匙，推动户籍政策、空间布局、产业配套、基础设施、公共服务、社会治理“以人为本”的转型提升，才能充分展示一座城市海纳百川的胸襟、有容乃大的能力，让更多的人在这里拥有施展才华的舞台、人生出彩的机会。

供稿：邱浩钧

审核：蔡 峻