2020钱学森城市学金奖成果巡礼:城市土地立体化开发看深圳
  发布时间:2020-12-03 09:44   来源:城市怎么办

随着现代城市规划空间发展模式由“增量扩张”向“存量优化”的转型,综合利用城市地上与地下空间是城市可持续发展的迫切需要。经多轮评审,由杭州国际城市学研究中心(浙江省城市治理研究中心)主办的第十届钱学森城市学金奖“城市土地与住房问题”获奖作品为广东省法学会华南农业大学新型城镇化法治研究中心基地学者王权典教授与欧仁山、吕翾合著的《城市土地立体化开发利用法律调控规制》(法律出版社出版2017年版)。该成果结合深圳前海综合交通枢纽建设中土地立体化开发利用法律问题,从创新国土资源综合利用与规范治理的前沿视角,为配合深圳建设中国特色社会主义先行示范区暨大湾区核心区建设服务尝试一种法律制度的诠释探索。

在土地空间资源有限与城市建设需求之间矛盾日益激烈的背景下,实现存量优化的重要两极即由地上向地下要发展空间。土地立体化利用空间将成为现代化城市发展的新型乃至战略性资源,其利用形态越来越多,法责关系则趋于复杂化。结合前海深港合作区的战略定位和发展方针,抓住其作为深圳土地制度改革重点实验区的机遇,探索科学的差别化供地新模式与资本运行机制。深圳前海综合交通枢纽及上盖物业项目位于前海深港合作区桂湾片区西侧,是整个前海地区的核心区域。其将建成为前海地区乃至深圳西部最重要的轨道交通枢纽,承担强化区域联系、整合港深优势资源的纽带作用。

土地立体化利用须以健全的空间权法律制度为保障,加快土地空间立体化利用法律规制建设,是土地法制建设的重要内容和迫切任务。当前我国土地空间开发利用法制建设滞后,不能适应现实发展的需要。根据“急用先立”的原则,从急待研究解决的现实问题入手,构思完善立法创制框架。其基本思路是:以确立空间权为基础,在明晰空间权属及权责关系的基础上,结合地表开发利用既有的法制框架,首要解决规划联通问题;其次要解决“预留设计”“应急加固”及“动态防护”的协调机制问题;最后要解决空间开发利用法律关系协调的机制障碍问题。

在立法创制领域要体现三个改进:

1、立法层面的系统规制,使建设用地分层使用凸显系统规范指引的意义

2、鉴于建设用地分层使用权表现为同一平面空间的横向分层设立,故而明确其适用范围

3、虑及土地立体化分层利用的时序问题,需要明确建设用地分层设权原则以及权责协调、确权与变更等基本原则

该成果明晰深圳前海以综合交通枢纽及上盖物业项目为基点的土地空间立体化利用诸法律关系的调整规则,围绕着空间权能的依法保障与有效实现的主旨,涉及土地立体化利用中建设用地分层利用设权、宗地划分、开发时序安排、权责协调以及确权登记等基本规则,基于实践探索的经验认识与前瞻性判断,提出贯彻《物权法》《规划法》等相关法则的落实途径、衔接方式及配套规制的建议,重在梳理城市土地空间立体化利用中的权责关系、明确监管权力运作规制及权利保障机制,凸显创制的示范意义。

基本范畴包括:(一)立体化利用空间的法律属性及其表达;(二)土地空间立体化利用涉及空间权利类型及运作秩序构建(权利冲突与协调问题);(三)土地空间立体化利用的宗地划分、开发时序、空间征收规则;(四)基于类型化的土地空间权利取得方式与用途、年期、开发指标等确定的具体规则;(五)适应渐进式特征的土地立体化开发合同内容安排与争议解决机制;(六)空间权利登记的对象、方法、效力、程序等,尤其是特殊对象(地铁)的空间权利登记规则;(七)空间权利变更、消灭及续期的参照规则。

该成果重点研究了城市地下空间开发面临的15个问题,并试图从多学科的角度加以诠释,提出相应的解决思路和方案。

1.关于地下空间的基本权属关系

地下空间的基本权属关系主要包括:地下空间所有权、使用权与地下建筑物的所有权;相邻关系;公共利益与私人权利之间的关系等。

2.关于地下空间开发利用规划编制管理

对于规划编制的管理应做好以下工作:协调编制地下空间利用总体规划与专项规划为先;分层明确地下空间利用的权属关系及其界限;构建完善地下空间利用的指引规制;依法明确地下空间利用管理体制,完善地下空间利用规划管理制度,强化规划统筹指引等。

3.关于空间建设用地使用权出让管理程序设计

空间建设用地使用权出让审批程序应有特别的设计:一是增加“地质勘察”作为空间建设用地使用权审批的前置程序;二是编制较为详细的城市建设规划;三是将“申请建设用地规划许可证”和“签订空间建设用地使用权出让合同”两个程序对调。

4.关于空间建设用地使用权的取得方式、使用年限及出让金

一般取得方式包括:符合《划拨用地目录》的地下空间建设项目,其建设用地使用权取得可依法采用划拨方式,而经营性地下空间开发建设则需采用招标、拍卖、挂牌等方式,此外,在符合有关规定的情况下,还可以采用协议出让、租赁等方式。至于出让金,对于采用有偿方式出让的地下空间建设用地使用权,通常根据其所在地块相应用途的基准地价折算为楼面地价的一定比例收取出让金。就使用年限而言,地下空间建设用地使用权出让年限根据法定用途而定,但不得超过相同用途的地表建设用地使用权出让年限。

5.关于空间建设用地使用权登记制度

空间建设用地使用权的登记参照普通建设用地使用权的规定,其登记的具体内容包括登记权利主体、权属性质、类型、取得时间和使用期限等内容。但空间建设用地使用权与普通建设用地使用权的客体不同,前者的客体是空间,其登记不仅需要明确水平范围,也要明确空间范围。

6.关于地表使用权人开发地下空间的优先权问题

通过创制化解同一宗土地分层设立建设用地使用权并存的矛盾:一是赋予在先建设用地使用权人优先权;二是适用相邻关系的法律原则;三是设立地役权;四是依法主张侵权责任,要求对方赔偿损失或者恢复原状。

7.关于土地空间开发利用的合同(契约)关系

土地空间开发利用所涉及的土地出让、投融资建设、地铁线站等公共设施建设暨项目特许经营、分层设立建设用地使用权、立体式相邻关系、空间役权设立等诸多权责问题,需要创建相关监管规制或者契约规则加以协调。

8.关于城市综合体建设用地范围的确定

应遵循如下原则:有据可查;尊重历史事实;权利平等;公平合理;依时序开发;不留纠纷;适当调整;重叠最大外围边界。

9.关于地下空间土地面积的分摊方法

应区分多层单一用途和多层多用途的土地面积分摊两种情形。

10.关于土地分摊下空间价值的评估

对于分层建设用地使用权的价值评估,一般执行的是城镇土地估价规程,评估方法主要有市场比较法、收益还原法、成本逼近法、剩余法以及基准地价系数修正法等。

11.关于立体化利用的宗地划分

土地分宗基本上按照地上建筑物的土地分宗、空中建筑物的土地分宗、地下建筑物的土地分宗三类组织:建筑物分宗的土地基本可按照按份共有和共同共有两类组织。

12.关于土地立体化利用开发时序安排

城市空间开发将时间作为一个变量融入三维规划,形成包括用地面积(用地长度和宽度)、开发高度、开发现金流量配置和时序在内的有机整体。

13.关于空间开发建设用地政策扶持

各地政府根据实际给予一定的低赋税及使用费减免的优惠政策。

14.关于土地立体化利用空间征收补偿问题

土地空间征收补偿原则一般包括完全补偿说和相当补偿说以及折中说三种。

15.空间权利变更、消灭及续期规则

鉴于空间建设用地使用权在物权变更问题上与普通建设用地使用权基本相同,因而可适用有关建设用地使用权变更的一般规定,但二者就权利的取得与消灭存在某些差异。

供稿:王权典、欧仁山、吕翾

审核:李明超

  作者:  编辑:陈俊男