城镇老旧小区改造事关民生福祉，对提高居民居住生活质量、增强物业功能等方面都将带来崭新的变革，同时也与城市基础设施建设的完善、城市形象的提升等方面有着密切的关联。特别是对于居住在设施不完善、年久失修破损的老旧小区的居民来说，总是期待着小区早日改造实现“华丽转身”。5月22日，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告中，要求重点支持“两新一重”建设以扩大有效投资，城镇老旧小区改造是“新型城镇化建设”的重要内容。目前来看，老旧小区改造具体改什么、为什么要改、还存在哪些问题和难点，值得我们深入研究和思考。

一

为什么要进行老旧小区改造

一方面，老旧小区改造是解决城市痛点、事关群众切身利益的民生工程。老旧小区改造是一项民生工程，事关小区住户的切身利益。老目前来看，老旧小区存在许多痛点，亟需进行改造。一是设施老化问题。建设早、房龄老，部分住宅楼出现墙体饰材脱落、屋顶漏水、门窗破损等问题；电力设施老化，居民大负荷用电时经常跳闸停电；供水管道陈旧，水压低导致中高层住房经常停水；排水设施满足不了排水需求，经常堵塞，污水外溢现象普遍；北方老旧小区供暖管道老化，供热效果不佳；一些小区道路坑洼不平、照明等设施存在不同程度损毁，影响居民安全出行。二是环境脏乱问题。部分小区缺少环卫保洁，各种非法小广告贴满楼内外，楼道堆放杂乱，垃圾箱房破损，建筑垃圾随意堆放，自行车棚破旧不堪，私搭乱建随处可见，存在严重的脏乱差问题。三是配套短缺问题。老旧小区很少配套建设幼儿园、卫生室、养老中心、活动中心等公共服务设施，且停车位短缺现象越来越严重，已不能满足居民停车需求。四是安全隐患问题。20世纪80-90年代，全国城市化建设提速，大批居民小区楼房密集建成。那时，国家建筑规范标准较低，给旧房工程质量留下了隐患。随着旧房进入“质量报复周期”，旧房坍塌事件时有发生，“居住安全”成为悬挂在所有旧房居民头上的“达摩克利斯之剑”。四是管理混乱问题。部分小区物业由原单位管理，没有规范的物业。部分小区因为住户杂乱，存在物业费收缴难、收缴率低等问题，导致小区整体物业管理和服务水平低；有的小区物业管理混乱，安保、安防设施缺失。对老旧小区进行改造，可以有效解决这些痛点，提升群众宜居感、幸福感。

另一方面，老旧小区改造是扩大内需、拉动经济增长的重要举措。改造城镇老旧小区既能促进节能减排、解决城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾，更是当前“四两拨千斤”稳投资、稳就业的重要途径。根据住建部的摸排，全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建筑面积约40亿平方米。保守估算，老旧小区改造总投资额约4.54万亿元。我们根据老旧小区改造的三大内容分别测算：一是基础类改造，预计投资1.2万亿元。若只考虑节能、粉刷、门窗、电、水、暖六项改造，单位建筑面积投资金额约为300余元/平方米，40亿平方米预计投入1.2万亿元。二是完善类改造，预计投资2.66万亿元。若只考虑加装电梯和停车场，按每部电梯成本60万元、一梯3户、每栋6层估算，4200万户须加装电梯233万部，需要1.4万亿元；停车场按6万元/车位、每两户1个车位保守估算，需要1.26万亿元。三是提升类投资，预计投资0.68万亿元。按每个小区投入400万元、17万个小区估算，合计0.68万亿元。在促进消费方面，城市老旧小区综合改造一方面能够通过补齐幼儿园、小超市等短缺的服务设施消除扩大居民消费的障碍；另一方面也能开拓银发消费、幼儿消费、绿色发展和节能减排等新消费模式，能持续有效地为国民经济创造新动能。

二

老旧小区改造改什么

老旧小区改造是对存量住房进行的综合改造，基本不涉及大拆大建。根据住建部等三部委出台的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，老旧小区是指城市、县城（城关镇）建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建（改进、扩建、翻建）实施改造的棚户区（居民住房），以及以居民自建住房为主的区域和城中村等，均不属于老旧小区范畴。我国从1998年才全面实施住房商品化改革，因此绝大部分的老旧小区改造对象是福利分房时期建成、尚未纳入棚改的公房。从改造对象看，老旧小区改造主要针对住宅区；从改造方式看，老旧小区改造多为存量更新；从参与主体看，老旧小区改造目前多为政府主导；从改造内容看，主要可分为三类：一是基础类改造，包括拆违拆临、安防、环卫、消防、道路、照明、水电气暖、光纤、建筑物修缮、管线规整等，旨在完善基础设施、满足居民最基本的生活需求。二是完善类改造，包括加装电梯、停车场、物业用房、无障碍设施等，旨在完善配套设施、提升小区整体环境。三是提升类改造，包括增加社区养老、托幼、家政、卫生防疫、助餐等，旨在提升社区公共服务水平。除基础类项目实施统一改造外，提升和完善类可由居民菜单式选择改造内容。

三

目前老旧小区改造存在的问题和难点

（一）存在的六大问题

第一，重单项改造，缺整体设计。大多数城市已改造的老旧小区改造过程零乱，只重视单项改造，忽略了小区整体设计。例如这个月给某旧小区加装屋顶，下个月又说要进行门窗改造，再过一段时间再进行地下管道修理，城市各个专业部门针对老旧小区改造各自出改造方案又不能综合设计和同步改造，老百姓无所适从。

第二，重政府意志，缺百姓参与。改造方案被有关部门直接“定了”。有的专业部门常常在小区改造中采用“一刀切”的方式，他们也不管这些建筑什么年代建的，是不是需要整体改造，整个改造过程不是以人民的需求为中心，更多的感觉是以完成上级任务为中心，改造方案制度缺失老百姓“点菜”的关键步骤。

第三，重部门延伸，缺公共中心。有的部门在小区改造中表现得很积极，表示要将“服务”延伸到居民区中。其实当地居民就缺一个综合性的公共服务中心，应该将多个部门设立的服务机构整合到“公共服务中心”里头，老百姓不出小区就能享受到综合性服务。

第四，重政府包干，缺企业加盟。有的老旧小区改造每平方米的费用达到了三四千元。其实很多改造项目可以邀请企业参与进来，由企业租借设备，不需要大量的财政投资。如企业在小区加装太阳能装置之后，小区的居民也可以得到分成，这就是一种完全的PPP模式、合同能源管理的模式。倘若这些都让政府包干了，将无疑加重财政负担。

第五，重“穿靴戴帽”，缺基本功能。老旧小区改造对于老百姓而言是要解决老龄化、上楼难、停车难、就近入学难等现实问题，或者解决房屋结构的安全问题。这些问题是民众的基本需求，如果光注重穿靴戴帽那就是典型的形式主义。

第六，重硬件改造，缺软件管理。社区优化的要诀是“三分建设七分管理”。管理的重要性不言而喻，如果把“七分管理”丢掉了，没有良好的物业管理企业，改造过的硬件过一段时间就会失效。

（二）遇到的三大难点

第一，钱从哪来？目前居民出资意愿低，企业参与积极性不高，导致过度依赖财政资金，资金缺口大。老旧小区改造尚未建立可持续的融资机制。目前改造主要依靠财政资金，受当前减税降费、加大基建投资、房地产市场降温等影响，财政面临巨大压力，若仍仅靠政府一己之力，远无法满足改造的巨大资金需求。资金是改造的前提，如何吸引居民和社会资本参与，是当前亟需解决的最大难题。

第二，各方利益如何平衡？老旧小区量大面广，涉及千万家庭切身利益，往往众口难调，难以达成共识。从各地改造实践来看，改造中不可避免要面临各方利益诉求差异，往往导致工程很难顺利开工。如加装电梯高低层利益冲突、停车场改造有车无车利益博弈、上下水管道改造各方诉求差异等，常常陷入“一人反对，全员搁置”的困境。

第三，后期如何维护？缺乏长效管理机制，改造成果很难长期维持，陷入“改造-破坏-再改造”的恶性循环。老旧小区改造并非一劳永逸，若没有长期维护和运营管理机制，改造效果很难长期保持。老旧小区改造，“三分建、七分管”，只有“建管并重”，才能真正惠及民生。在后续管理上，目前主要存在三大问题：一是缺乏物业公司统一管理，老旧小区居民普遍缺乏付费购买服务的习惯，导致后续管理很难推进，很快重回改造前的混乱局面；二是缺乏小区居民管理规约，无约束环境中，乱倒垃圾、违章搭建、车辆乱停、破坏植被等长期养成的恶习很难扭转；三是缺乏业主委员会，住户意见很难统一，后续维护工作推进缓慢。建立老旧小区改造后续长效管理机制，形成“共商、共建、共治、共享”的社会治理模式，是老旧小区改造亟待解决的第三大难题。

四

老旧小区改造要注意的几个方面

（一）坚持政府主导，统一进行规划设计。城市老旧社区的综合改造，一定要坚持市级统筹、区级负责、街道具体实施。市、区要对老旧小区全面调查摸底，建立老旧小区数据库。坚持居民自愿、自下而上的原则，确定拟改造项目及时序，逐级生成县（市、区）、市老旧小区改造总体计划（2020—2025）和分年度计划。要以街道社区建设为导向，以未来社区建设为目标，以完善老旧小区配套设施为切入点，用专业的规划手段推动小区整体建设，补齐小区公共设施配套的短板，通过增加为老服务中心、社区文化活动中心、社区配套幼儿园等，让改造后的小区从“忧居小区”变为“宜居小区”、从老旧小区变为“未来社区”。

（二）坚持以人民为中心，充分考虑居民需求。老旧小区的改造并非易事，它的推进离不开广大群众的共谋、共建、共管、共评、共享，必须始终以居民需求为第一需求，以居民感受为第一感受，以居民评价为第一评价。一是在整体规划下，以群众需求和未来社区建设为导向，探索旧区改造与党建联建、居家养老等相关资源的融合，打通便民服务“最后一公里”，打造平安、舒适、便捷、有序的“美丽家园”综合体，让老旧小区居民的生活更开心、更舒适、更有温度。二是因房施策、精准发力，抓住雨污混接、高坠隐患、停车难等短板，切准症结，直指病灶，编制个性化改造和修缮方案，动“小手术”，做“微更新”，通过一桩一件“小微工程”，让群众看到一点一滴、实实在在的变化，获得感不断增加。三是将工作观念从以“房”为中心向以“人”为核心转变，从单纯注重住房本体的改造向居住功能的提升、居住品质的优化转变，从简单的“住有所居”向更高层的“安居宜居”转变，实施“有温度、可持续、高品质”的老旧小区改造。

（三）坚持多元化融资并举，充分解决资金需求。3月11日，山东省政府公布《深入推进城镇老旧小区改造实施方案》，根据专业人士分析，该方案除了调剂一般债券、发行专项债券等措施外，最有价值的是提出了老旧小区改造资金平衡的四种模式：一是大片区统筹平衡模式。把一个或多个老旧小区与相邻的旧城区、棚户区、旧厂区、城中村、危旧房改造和既有建筑功能转换等项目捆绑统筹，生成老旧片区改造项目，加大片区内D级、C级危房改造力度，做到项目内部统筹搭配，实现自我平衡。二是跨片区组合平衡模式。将拟改造的老旧小区与其不相邻的城市建设或改造项目组合，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现资金平衡。三是小区内自求平衡模式。在有条件的老旧小区内新建、改扩建用于公共服务的经营性设施，以未来产生的收益平衡老旧小区改造支出。四是政府引导的多元化投入改造模式。对于市、县（市、区）有能力保障的老旧小区改造项目，可由政府引导，通过居民出资、政府补助、各类涉及小区资金整合、专营单位和原产权单位出资等渠道，统筹政策资源，筹集改造资金。

（四）坚持未来社区发展方向，推动老旧小区改造提档升级。未来社区是一个“宜居宜游宜业”的生活共同体和心灵之家，要以未来社区建设理念示范引领老旧小区改造。2019年3月20日，浙江省政府发布《浙江省未来社区建设试点工作方案》，聚焦人本化、生态化、数字化3大价值坐标，勾勒出浙江未来社区建设的九大场景，包括：邻里场景、教育场景、健康场景、创业场景、建筑场景、交通场景、低碳场景、服务场景、治理场景。未来社区建设也为老旧小区改造提供了新的发展方向。比如，杭州市首批试点项目中的上城始版桥社区项目，依托紧邻杭州城站的区位和交通优势，针对上城望江地区70-90年代老旧小区改造，通过空间资源的集约利用，打造居住、商务商业和文化旅游功能复合的高密度、高容积率开放街区。比如，江干采荷荷花塘社区，项目以“化零为整”的建设思维和更新模式，带动采荷、景芳等大型旧住宅区整体更新，采用地上+地面相结合的空间模式，形成成片更新的示范效应。

参考文献：

[1]王瑞红 老旧小区改造利民生、促发展

[2]工隆建通智库 解码“老旧小区改造”

[3]《山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案》

[4]《浙江省未来社区建设试点工作方案》

供稿：柴易轩

审核：接栋正