县城建设日新月异，但新冠肺炎疫情暴露出县城在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项，综合承载能力和治理能力仍然较弱，对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足，与满足人民美好生活需要还有较大差距。国家发改委发布的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，为县城新型城镇化如何“补短板、强弱项”指明了方向。

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城镇化进程中，县城发展是不可或缺的一环

根据国家统计局网站数据，截止2019年底，我国县和县级市数量分别为1494、387个，二者共计1881个，约为地级及以上城市数量（965个）的2倍。从经济总量看，2019年县和县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP近40%。其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP近1/4。从人口看，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿左右，共计2.4亿左右，占全国城镇常住人口近30%。

从各国城镇化的经验来看，初期主要以单个城市的平面扩张为主，发展到一定阶段后，在市场机制作用下，逐步形成以大城市为龙头，中小城市和小城镇集群协调分布，并通过高效便捷的交通走廊相连接的城市群。随着城市集群化的发展，位于城市群空间网络体系中的县城不仅可以充分发挥其区位优势，将自身的特色产业或者特色功能积极嵌入到城市群功能体系中去，同时还可以借助区域一体化的契机，进一步加强基础设施建设，完善公共服务水平，提升在生产、消费、流通以及纽带等方面的功能。从当前情况看，众多县城发展相对滞后，难以满足人民群众对美好生活的需要，亟待“强身健体”。城市群区域分工格局的演变,内在地要求县城加快推进其生产、消费、流通以及纽带等功能的变迁与重构，从而更好地发挥其在城市群中的职能作用，实现区域协调可持续发展。

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坚持“XOD模式”的发展理念，破解“钱从哪里来和去”的问题，扎实推进县城补短板强弱项工作

国家统计局发布的《2019年农民工监测调查报告》显示，2019年农民工总量达到2.91亿人，其中1.17亿人是在原乡镇就业的本地农民工，另外1.74亿是外出农民工。如果经济增长在疫情结束后恢复到正常状态，那么未来还有2亿左右的人口要从农村转移出来，进入城镇生活、就业和定居。外来务工人员在大城市落户的难度较大，将来必然有很大一部分流向县城。对一个县城来说，增加人口就意味着需要增加更多的基础设施和公共服务的承载力。《通知》瞄准公共领域，提出了四大领域的建设任务。一是推进公共服务设施提标扩面，包括健全医疗卫生设施、完善教育设施、改善养老托育设施、发展文旅体育设施、完善社会福利设施、建设社区综合服务设施等。二是推进环境卫生设施提级扩能，包括完善垃圾无害化资源化处理设施、健全污水集中处理设施、改善县城公共厕所等。三是推进市政公用设施提挡升级，包括优化市政交通设施方面、完善市政管网设施、发展配送投递设施、推进县城智慧化改造、更新改造老旧小区等。四是推进产业培育设施提质增效，包括完善产业平台配套设施、健全冷链物流设施、提升农贸市场水平等。部分县城经济原本就不强，新冠肺炎疫情使其进一步受挫，推进“补短板、强弱项”工作，将面临“钱从哪里来和去”的难题。

城市基础设施由三大类构成：一是包括市政工程、交通设施、公共事业等在内的经济类基础设施；二是包括文化教育、体育运动、医疗保健等在内的社会类基础设施；三是包括城市湿地公园、森林公园、绿化带等在内的生态类基础设施。“XOD模式”是以城市经济、社会、生态三大类基础设施为导向的城市空间开发模式，是TOD模式的拓展。根据城市基础设施的不同可具体划分为EOD模式（Educational facilities Oriented Development以学校等教育设施为导向）、COD模式（Cultural facilities Oriented Development以博物馆、图书馆、文化馆、歌舞剧院等文化设施为导向）、HOD模式（Hospital Oriented Development以医院等综合医疗设施为导向）、SOD模式（Stadium and Gymnasium Oriented Development以体育场馆等体育运动设施为导向）、POD模式（Park Oriented Development以城市公园等生态设施为导向）等。坚持“XOD模式”的发展理念，对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系，通过城市基础设施的投入带动土地的增值，进而通过土地的增值反哺城市的发展，才能切实解决新型城镇化发展进程中“钱从哪里来和去”的问题。

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县城发展要破除对县域经济的路径依赖，走城市经济、都市圈经济路线

当前，我国仍处在快速城镇化进程之中，2019年常住人口城镇化率已突破60%。《中国可持续发展评价报告（2019）》显示，我国可持续发展状况得到稳步改善，但发展不均衡的特征仍然明显。

推进县城城镇化补短板强弱项工作有利于带动县城均衡发展，然而县域经济存在资源整合能力有限、资源浪费比较严重、资源共享性较差等诸多局限性。因此，无论是提升企业竞争力、加快产业转型升级；还是优化空间布局、促进区域协调发展，都需要摆脱对县域经济的路径依赖，转型为布局合理、通勤率较高、要素流动比较自由、产业关联度较强、公共资源配置相对均衡且有效共享，具有较强一体化倾向的城市经济与都市圈经济。

城市经济是以城市为载体和发展空间，二、三产业繁荣发展，经济结构不断优化，资本、技术、劳动力、信息等生产要素高度聚集，规模效应、聚集效应和扩散效应十分突出的区域经济。都市圈经济是以中心城市为核心，联接广大外围地区，形成区域内职住布局合理、通勤率较高、要素流动比较自由、产业关联度较强、公共资源配置相对均衡且有效共享，具有较强一体化倾向的区域经济。城市经济、都市圈经济有利于摆脱以行政区划为地理空间的束缚，有利于集聚资本、技术、劳动力、信息等要素，有利于提升规模效应、聚集效应和扩散效应。

从县域经济向城市经济、都市圈经济转型，不仅是地理空间的简单拓展，更涉及区域内空间布局、城乡结构、资源调配、产业形态、管理方法等一系列转型升级；不仅是经济形态的单一转型，更是产业结构由“低、小、散”格局向现代产业集群转型、增长模式由外延扩张为主向注重内涵提升为主转型、城乡建设管理由粗放式向标准化转型、社会治理体制由城乡二元结构向城乡一体化转型。

县城在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面存在不少短板弱项，但也蕴藏着巨大的内需潜力。加强县城建设，既利当前、又利长远。从短期看，有利于拉动投资、促进消费、推进实施扩大内需战略；从中长期看，有利于优化城镇化空间格局、推进城乡融合发展、提升人民幸福感。

县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。加快开展县城城镇化补短板强弱项工作，推动新型城镇化建设，要坚持“XOD模式”的发展理念，走城市经济、都市圈经济路线。

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供稿：卢江波

审核：接栋正