新世纪以来，杭州在全国率先建立生态补偿机制，出台了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》。坚持“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”的原则，明确生态补偿的公共财政制度、补偿标准、评估办法、管理制度、重点领域和市场化机制，积极探索排污权交易、水权转让机制，制定产业扶持政策，调整区域产业结构，构筑异地发展的政策平台，实施财政和税收分类管理政策，逐步建立生态补偿机制，促进市域经济社会与资源环境协调发展。2009年杭州市被列为第二批全国生态文明建设试点市之一。2012年，杭州市通过创建“国家环保模范城市”复检。2016年，杭州通过国家“生态市”创建考核验收，成为中国省会城市中首个“国家生态市”。

作为我国跨省流域横向生态补偿的首次实践，新安江跨流域生态补偿机制首轮试点于2012年正式实施。这一被形象地称为“水质对赌”的生态补偿协议每年设置5亿元的补偿资金，其中中央财政3亿元、皖浙两省各出资1亿元。年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元，否则相反。八年过去，新安江跨流域生态补偿机制本身不断进行自我完善。

城市的饮用水水源一般可以分为地下水、水库水、湖水、河流水四大类。其中河流水水源相对水质一般、不够稳定，又往往面临流域面积过大、跨行政区域、保护治理落实难等问题。杭州虽地处江南水乡，但饮用水源水质在国内同类城市中却并不靠前。因为杭州的饮用水80%取自钱塘江，20%取自东苕溪，不仅来源单一，且地处于流域下游，供水系统抗风险能力弱，极易受到突发性水污染事件影响。饮用水源水质，成为制约杭州城市生活品质进一步提升的一大瓶颈。综合比较千岛湖、富春江、分水江水利枢纽、青山殿水库、青山水库和东苕溪等杭州附近可能水源地，未来千岛湖很有可能成为杭州最佳的“第二水源”。

千岛湖是国家I类水体，是浙江省、杭州市的绿色天然屏障。从灌溉航运到发电旅游，再到备用水源和饮用水源，千岛湖功能变迁给淳安县保护与发展提出了日益严峻的挑战。尤其是在成为正式饮用水源后，淳安县高质量保护与发展的资金瓶颈特别突出。

除此之外，近年来国内城市湿地存在富营养化、生物多样性减少等问题，这是由于：一方面，随着湿地旅游业繁荣发展，吸引了众多游客前来踏青赏景，部分游客的素质和修养还不高，导致生态环境被破坏；另一方面，随着城市化快速发展，客观上需要增建垃圾焚烧厂、高架路桥、变电站等公益设施，间接对城市湿地生态系统造成严重威胁。

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。围绕如何完善千岛湖水生态保护补偿机制、优化千岛湖水生态补偿框架，要统筹处理好以下几个问题：

一、需要统筹黄山、淳安和建德关系

需要在现有生态补偿框架基础上构建多层级水生态补偿机制，包括新安江流域跨界生态补偿机制、杭州市生态补偿机制和千岛湖配水工程专项生态补偿机制。通过新安江流域跨界生态补偿机制协调与黄山的关系，通过杭州市生态补偿机制协调杭州与淳安的关系，通过探索建立千岛湖配水工程专项生态补偿机制协调淳安与建德的关系。

二、需要理顺政府与市场的作用关系

在未来一段较长时期内，政府依然会主导生态补偿的地区实践。因此，在处理当地政府与国家电网关系时应以千岛湖功能变化为依据收归管理权限，至少是水资源的调度权限。在处理当地政府与居民关系时应以提高百姓获得感为标准配置补偿资金，至少让淳安居民在配水工程补偿中有实质性获得。在处理当地政府与市场的关系时应以市场化为原则提高补偿标准，至少可以局部试点市场化补偿标准，包括推进产业富民、实行水权交易、完善“飞地”模式等。

三、需要叠加居民生态支付的补偿机制

多元补偿主要是指补偿主体多元。多元补偿主体可以指不同层级政府，如中央政府、浙江省政府和杭州市政府等；也可以指同一地方政府的不同部门，如林水口的工程补偿和环保口的治理补偿等；还可以指排污企业或受益居民等。推进多元水生态补偿机制需要注意以下几个环节：加强政府宏观调控，明确多元补偿中的政府定位；让生态支付成为生态补偿资金的必要组成部分；在阶梯水价制度框架下体现水资源的优质高价。

四、需要厘清补偿边界完善补偿框架

一方面需要厘清保护性补偿、破坏性赔偿和上级财政转移支付的边界，为淳安能够争取到更多生态保护奖惩资金提供依据。另一方面，需要完善千岛湖水生态补偿框架，在理清补偿边界的基础上明确生态补偿资金来源，为淳安争取到更多的生态补偿资金开辟渠道。在纵向和横向一体化的补偿体系中，千岛湖水生态补偿的主体包括政府、企业和居民三类；各类主体之间的补偿方式可以是纵向财政转移支付、横向财政转移支付、水价加成、提高水资源费等多种方式的综合。

五、建立健全生态补偿政府财政及税收制度

加大财政转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态保护区、产业限制区的转移支付。参照浙江省与安徽省的水质生态补偿方法，设立对重点生态区的专项资金支持模式，申请省以下财政转移支付资金，探索设立“钱塘江生态补偿与生态建设基金”。向上要求在省级层面调整和完善现行水资源税费机制，解决日益突出的缺水问题，强化生态补偿的税收调节作用。同时，完善生态补偿收费。除对受益人收取生态补偿费用，适度提高排污收费标准外，实行收支两条线管理，征收的生态补偿费专款专项用于新安江流域的生态恢复和补偿。

六、生态补偿可以与其他财政支持政策并存

生态补偿是专题性补偿。对于即使不承担特殊生态保护任务的区域同样也需要上级政府托底。因此，生态补偿与其他财政支持政策可以同时并存。对淳安县而言，即使给以每年20亿元的生态补偿资金，仍然不能解决淳安的所有问题。因此，还需要两大政策予以支持：一是生态补偿以外的财政转移支付，以解决加快发展县和沿湖整治的托底资金所需；二是支持淳安县在坚持保护优先的前提下走绿色发展之路，例如以生态旅游为主的绿色服务业、以生态水业为主的绿色工业、以生态农产品为主的绿色农业等。

党的十九大提出建立市场化、多元化生态补偿机制，就是要探索生态产品价值的实现方式，探索绿水青山变成金山银山的转化通道。习近平总书记反复强调，经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调。“两山”理论指导下的经济社会发展实践正在探索发展方式绿色化转型的新路径。

正如生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南所说“生态补偿是生态文明体制的‘四梁八柱’之一，新安江-千岛湖生态补偿试验区的建设，将是探索建立生态环境资源全域配置的生态共同体的一次重大机遇，新安江要为我国生态文明建设再探新路。”。

供稿：张杭君 王莉萍

审核：蔡 峻