随着经济社会发展，农村社会结构发生了新变化。特别是伴随着城镇化的快速推进，大量农村人口外出打工，有的举家进城，有些常年在外面打工，导致农村现在有不少地区出现了“空心化”。数据显示，全国农村至少有7000万套闲置房屋，农村居民点空闲和闲置地面积达3000万亩左右，一些地区乡村农房空置率超过35%。闲置农房成了“沉睡”的资源，既造成农民资产浪费，也给乡村治理、农村人居环境整治等带来新挑战。盘活利用闲置农房，让土地利用效率得以提升, 让农村房屋的价值得以显现，让富余的劳动力实现就业, 从而推动产业发展、农民增收、农村兴旺，是推进乡村振兴的一个有效抓手。

2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。2020年4月发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。相关政策的持续跟进，为盘活利用好闲置农房提供了制度支撑。近年来，社会资本对投资农宅进行开发经营具有较高热情，这为盘活利用闲置农房打下了良好的基础条件。

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盘活利用闲置农房面临的挑战

农房确权难度大。从萧山区进化镇的调研看，许多农房建设年代久远，因种种历史原因，房屋存在权属争议。部分农民物权意识淡薄，对“产权证”价值和作用认识不到位，对确权认证工作态度不积极，主动申请意识不强。农房（宅基地）确权率低，为流转、盘活利用埋下了隐患。

农户意愿不高。闲置农房盘活多以租赁形式，总体溢价不高，部分村民认为流转期限较长，考虑到通货膨胀等因素，后期仅仅从租金上取得的收益太小，但第三方一般不太倾向让村民入股。工商资本在投资闲置农房的合作洽谈中，存在着投资商租赁意向价格与个别村民租赁期望价格差距较大的矛盾。许多农户对把闲置农房交给企业用于经营性开发利用心存顾虑，信心不足，担心后续没有保障。

政策配套不足。在产权办理、产业扶持、抵押融资、资产处置等方面政策支持不够。以工商登记办理为例，社会资本出资、农民以地入股以房联营共同成立企业，需要办理工商注册时，工商部门注册办理的前提是能实行资产处置，而目前农村入股联营资产多难以有效处置，达不到工商登记要求，导致企业推进困难。

项目开发审批难。闲置农房开发利用涉及国土规划、城乡建委等多部门，缺乏统一有效的统筹协调机制。许多村民反映，目前闲置房屋使用权流转主要用于发展民宿，但因土地不能转性，用农宅开民宿无法办理相关证照。工商登记没有登记类别，既不是旅馆也不是餐饮，难以获得许可证。同时，乡村民宅建筑多为自建房，九成以上的农村房屋建于上世纪，房屋的建筑安全难以核准。此外，农村房屋通常不具备商业接待设施所需的消防设施和消防条件，在消防审核中遇到很大困难。

发展定位同质化。盘活利用闲置农房缺乏顶层战略设计，更缺乏统一规划。目前盘活的房屋大多用于发展民宿，风格样式和发展定位雷同，存在同质化问题，市场定位及产品层次低端，特色不明显，缺乏故事性，遗失乡村性，难以实现可持续性。

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盘活利用闲置农房的思路

坚持尊重意愿。农房是农民主要财产，愿不愿改造、怎么改造，应该让农民自己说了算，政府要分类解决好农民的多元需求。既要集约、节约用地，又要更好提供公共服务，提高农民生活质量。比如在改建农房方面，不少农民担心成本控制和市场认可问题，可通过利益联结，将闲置民房委托交给专业平台打造，成本降下去、品质提起来，让农房重新焕发生机。

坚持科学规划。既要避免无序发展，又要避免走先发展后治理的老路，挫伤农民和社会资本的积极性。应根据空置农房的不同区位、地段、设施条件等情况，科学论证、统一规划、协调发展。盘活利用农民闲置房屋应在农民合法宅基地房屋上进行，强调在规划保留保护的村庄内开展，房屋应符合土地利用总体规划、产权归属清晰、处于闲置状态和可安全使用等要求，并经农村集体经济组织认可。

坚持改革创新。我国的农村承包地已经实现了所有权、承包权和经营权“三权分置”，这个路子也可以借鉴引用到宅基地以及闲置房的使用上。就是在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活宅基地的使用权。“放活”额重点在三方面：一是在利用主体上予以放活。要允许农民自身、农宅合作社、市场主体、政府等多主体共同参与闲置农房开发利用，在利用主体确定上，本集体经济组织成员应具有使用优先权。二是在流转方式上予以放活。要允许以土地征收、租赁、互换、入股联营等多种方式实现使用权流转，让农村集体经济组织以出租、合作、合资等方式盘活资源。三是在流转用途上予以放活。要在杜绝用于小产权开发，修建别墅大院和私人会馆前提下，允许适度转变用途，用于支持农村新产业新业态发展，助力乡村振兴。

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从进化镇看乡村闲置资产价值的再发现

在乡村振兴的今天，要对乡村价值和如何激活乡村资源价值有一个全新的认识。在城镇化浪潮下，村庄空心化、房屋空置化、人口老龄化是必然的趋势。乡村闲置资产的盘活利用，只有在坚持城乡融合发展理念下，利用好数字化手段，彰显好文化独特性，才能激活价值、焕发活力。

以城乡融合理念为引领。闲置农房的需求端在城市，最终产品要指向创客和游客。要坚持城市群主体形态的理念，随着逆城市化的兴起，最有可能盘活利用的闲置农房，一定是位于大城市郊区或周边地区，又有着便利交通条件的乡村。闲置农房的盘活利用，始终要抓住城市这一需求端，以城乡融合理念为引领，这也是落实“人从哪里来、钱从哪里来”的关键。

利用互联网手段。闲置的农房、农地资源有了，怎样让更多的城里人指导，在“沉睡的农房”与城市人的田园梦之间架设一座桥梁？利用互联网手段至关重要。在城市房地产进入租赁时代的今天，要推动城郊租赁的“互联网+”，利用数字化技术手段，打造农房交易服务的互联网综合服务平台，可以精准匹配需求，有效推动闲置农房的转化利用。

融合独特文化元素。与周边地区相比，进化镇发展乡村旅游的优势和特色是江南水乡文化。因此，进化镇盘活利用闲置农房，需要推行差异化竞争和品牌策略，注重促进本地文化和乡村产业与民宿的融合，发展集观赏性、娱乐性、体验性为一体的民宿综合体验产品，塑造乡村整体产业链，进一步促进乡土文化的激活和乡村活力的再生。

【参考文献】

1.中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见.新华社，2017-02-05．

2.祁全明.我国农村闲置宅基地的现状、原因及其治理措施.农村经济，2015(8).

3.李超，高辉，叶青等.基于产权视角的农村闲置住房利用对策.建筑与文化，2014(7).

4.吴青蔓，唐宏，尹奇.农村闲置房屋市场化动力机制研究——以四川省为例.中国市场，2017(20).

本文系2019年浙江大学“休闲与乡村振兴”专项课题媒体宣传成果。

供稿、审核：接栋正