传统的公共卫生领域以预防传染病为主要内容，公共卫生事件的应急处理也主要由卫生部门唱独角戏。随着社会进步，公共卫生安全的范围变得越来越广泛，因空气、水源、噪声、化学污染等环境危害引发的健康问题，也正上升为公共卫生问题。社区是社会的细胞，是社会治理的基本单元，社会安定有序、国家长治久安离不开社区的有效治理和服务。从社区的视角关注民众公共安全意识和安全防范能力已经成为公共安全管理领域的共识。

2020年春节，突如其来的“新冠病毒”疫情考验了城市突发公共卫生应急系统的承载力，但也暴露出一些管理上的不足。社区作为城市基层治理和疫情防控工作的最前沿，在突发公共卫生事件的处置能力上有待进一步提升。

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突发公共卫生事件的社区处置现状

我国的突发公共事件应急机制建设起步较晚，进入21世纪，2003年非典之后，突发公共卫生事件处置开始被列入各级政府应急预案之中。从杭州实践来看，2003年的SARS时期浙江省已初步建立起应急体系,浙江省政府建立了公共卫生联席会议制度。2005年浙江省出台《突发公共事件总体应急预案》。2006 年杭州市政府印发《杭州市突发公共事件总体应急预案》，按照“横向到边，纵向到底”的目标，各级各部门编制各类应急预案和行动方案。2008年，杭州市本级和各区县（市）制定下发《突发公共卫生事件应急预案》，完善单病种预案，各区、县（市）全部建立突发公共卫生事件应急协调小组，建立包括疾病控制、卫生监督和医疗救治在内的常备应急队伍。2018年，杭州市政府印发《杭州市突发事件总体应急预案的通知》，进一步明确“基层社区和公众是突发事件应急管理的社会基础，应积极发挥其安全隐患排查与消除和突发事件先期处置、信息报告、自救互援等作用。”

社区卫生服务中心作为突发公共卫生事件发现、报告的前沿阵地，是疾病预防和救治的重要力量。作为全国开展社区卫生服务较早的城市之一，2018年杭州就已经有197家社区卫生服务中心，承担了预防服务、医疗服务、保健服务以及健康教育等职能。其中预防服务就包括了突发事件的预防，主要指隐藏在“健康人群”内的，且能突发严重卫生问题的监测预防。

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社区应急防控能力存在的问题及原因分析

1.社区卫生应急服务区域不平衡，应急机制待完善。社区中心是突发公共卫生事件应急网络中的重要环节，各部门职能明确，协调沟通顺畅，是突发公共卫生事件有效处置的基础。从这次疫情防控实践来看，湖北各县市、区域对领导、指挥、协调应急处置工作的经验不足，部门与地区条块之间的衔接与配合还需磨合，同时，各社区中心应急物资储备种类及数量参差不齐，缺乏统一的管理标准和要求，导致一方面某些必备应急物资配备不足，另一方面部分应急物资严重浪费。对于诸多物业管理缺位的老旧小区，其长期处于失管、脱管或“准物业”的被动状态，在疫情来临的特殊时期就很可能成为暴露在隐形危急中的脆弱地区。突发公共事件应急处置与日常应急管理存在脱节现象，应急管理能力有待提高、经验尚需积累，亟需建立规范、协调、有序的长效机制。

2.社区监测预警系统滞后，信息交通有待畅通。随着城市规模的不断扩大，各类突发公共事件风险隐患增加，但部分区域监测预警系统的布点密度不够，监测手段相对落后，特别是城乡区域、新老社区差异较大，导致潜藏风险点摸排底数不清，综合预警和科学决策尚待加强。以新冠疫情防控为例， 部分城区部分区域流动人口数据滞后，无统一社区管理，同时各部门技术数据、管理标准不够统一，难以实现信息共享，指挥协调不畅。

3.应急预案知晓度不高，社区卫生人员队伍有待加强。从1月10日武汉正式将此前“不明病毒肺炎患者”确诊为“新型冠状病毒病例”，到1月30日西藏确诊首例新冠病毒患者，该病毒花了20天时间扩散到了全中国。湖北省对潜在公共卫生风险预估不足，应急预案滞后。同时疫情中的社区应急处置也反映了缺乏总体复合型、高素质的卫生应急专业队伍，相关人员对应急预案知晓度不高，警觉、识别、责任和报告意识不足，缺乏应急经验，现场流行病学专业人才和处理技能不足。且各社区中心制订的各类应急预案，多数为上级下发，不符合当地实情，当遇到突发公共卫生事件时，难以从容应对。

4.公众应急能力不足，社会参与度不够。公众应急是突发事件应急处置的重要因素，对降低事件后果的严重度起到关键作用。从这次疫情可以看到，公众对突发公共事件及其健康危害知晓率不高，对突发事件的应急措施了解也十分有限，缺乏应对突发事件的自救互救能力。这一方面和政府开展的应急宣传教育培训不足有关，也和主观上存在的侥幸心理以及淡薄的危机意识相关。同时，社会应急文化缺失，无视安全法规的情况随处可见，一旦出现突发事件将给应急救援工作造成极大困难。

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提升突发公共卫生事件的应急能力

1.健全应急管理制度，完善社区应急预案体系。应明确应急管理部门职责与权力，建立区域内卫生应急相关联络单位制度，定期沟通，分享交流。同时建立一体化卫生应急组织体系、管理制度、日常管理、应急联动和事后评估等工作机制，实现资源互补。应急预案是充分体现“打有准备仗”的重要标志，是应急准备和管理的基础。完善社区应急预案体系，除了收录上级各项应急处置预案及专项处置预案，社区应根据辖区自身情况，制定符合辖区处置要求的应急预案或流程。并通过情景模拟演练或拉练，不断修正，提升预案的针对性和可操作性。

2.加强区域卫生协管平台建设，完善应急物资储备。集成现有的卫生信息系统，消除卫生信息孤岛，实现信息共享与交换。建立区域公共卫生协管平台，实现疾病监测系统与卫生应急指挥决策系统互联互通和协调管理，形成体系完整、结构统一、运转高效的应急管理信息指挥协调体系，提高综合应急指挥能力。社区中心应依据各辖区人口和应急情况趋势分析，制订相应的应急物资储备目录和储备计划，并做好出入库登记和维护。完善卫生应急物资储备机制，健全区镇两级物资储备体系，建立消毒药品等大宗物资“企业贮备调用机制”，提升全区应急物资利用率。

3.加强应急队伍建设，完善规范培训机制。研究表明，医务工作者卫生应急能力的提升最需要的是卫生应急培训。培训不仅能帮助社区医护人员提高应急的实际技能，同时还可以提升他们在应对应急情况时的自信。社区须每年制定卫生应急培训和演练计划，加大培训和演练的频率和频次，并评价培训及演练效果。政府、社会组织、民间团体加大在社区、商场、学校等各种场所开展对传染病防治知识的宣传教育, 使广大市民知晓传染病防治知识, 做到群防群治, 有效地防范传染病的传播。

4.打破体制束缚，保障社会力量参与。面对疫情防控新形势,社区治理的过程中基层政府要打破原有的政府大包大揽的局面，不断扩展社区公共服务的宽度，大力推行社区公共卫生政府购买服务。社区卫生服务中心的应急处置作为基本公共卫生服务项目的重要组成部分，纳入社区卫生服务中心年度考核。鼓励社会力量通过参与应急救援、实施款物捐赠、设立帮扶项目、投资基础设施、提供志愿服务等方式积极参与应急管理。采用市场化方式，以合同、付费购买服务等形式开展应急管理合作，提高应急管理效率、降低管理成本。应急管理必须从部门为主的单一管理向政府社会共同参与的综合应急管理转变,打破行政体制束缚、突破行政区域限制,提升社会力量参与度,充分汇集、整合和运用社会资源。

供稿：王莉萍

审核：蔡 峻